Crítica general de la ley 13/2015
| Autor | Eduardo Fernández Galbis |
| Páginas | 129-155 |
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Conferencia pronunciada el 3 de Abril de 2017 por
D. Eduardo Fernández Galbis
Registrador de la Propiedad
Académico Numerario de la Real Academia Sevillana de Legislación y Jurisprudencia
Académico de Honor de la Academia Sevillana del Notariado
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Como anticipa su título, me propongo realizar una valoración crítica de los principios inspiradores de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma simultánea de las Leyes Hipotecaria y del Catastro Inmobiliario, necesariamente limitada, por razones de tiempo, a alguna de sus deficiencias más relevantes a mi juicio, y no un estudio pormenorizado de sus novedades ni de los procedimientos de concordancia del Registro y la realidad extrarregistral.
Por ajustarme a este horizonte temporal, abreviaré la referencia a las dos Resoluciones de 26 de octubre de 2015 que desarrollan la Ley, designando como “conjunta” la procedente de las Direcciones Generales de los Registros y del Notariado y del Catastro sobre intercambio de información con el Registro, y como “notarial” la unilateral del Catastro dirigida a los notarios.
Y para evaluar esta Ley nada mejor que examinar los objetivos que el legislador en su preámbulo afirma perseguir. Y digo que declara perseguir, no que persigue, porque todos conocemos las discrepancias, en ocasiones más que notables, entre los prólogos de las modernas leyes y su contenido definitivo, fruto de un inapropiado sistema legislativo en el que cualquier enmienda, incluso de última hora e in voce, altera el sentido de uno o varios preceptos de un estructurado proyecto de ley, distorsionando tanto su sistemática interna como su engarce en el ordenamiento jurídico general.
Con esta prevención, lo primero que debemos preguntarnos es cuál es la verdadera finalidad de esta reforma ¿conseguir que la descripción literaria de la finca registral concuerde con su realidad física…o sólo con su representación gráfica catastral?, no siempre coincidente con ésta, pues no olvidemos que sólo es relativa la presunción de exactitud de los datos catastrales del artículo 3 de su Ley reguladora.
A primera vista, la admisión como elemento auxiliar para la calificación de una base gráfica registral homologada induciría a pensar que prevalece la correspondencia con la realidad física, pero lo cierto es que su empleo se reduce a las hipótesis de falta o insuficiencia de los documentos gráficos aportados a permitir un análisis de contraste con la cartografía catastral, así como, en cuanto elemento auxiliar de calificación, prevenir invasiones de bienes demaniales, aunque no estén inscritos, o consultar la concurrencia de alguna limitación pública del dominio privado1. Por el contrario, la restricción de los casos en que
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el artículo 10 de la Ley Hipotecaria permite la representación gráfica alternativa y los mismos prólogos de la Ley 13/2015 y de la Resolución conjunta no dejan lugar a dudas: lo que se pretende es coordinar la descripción de las fincas registrales con el recinto cartográfico de las parcelas catastrales que se refieran a la misma porción del territorio, no con su realidad física si ésta difiere de la representación gráfica catastral o alternativa. De ahí que el Centro Directivo niegue que el registrador pueda revisar de oficio la cartografía catastral, a pesar de que estime existen desplazamientos o giros en la misma2, que –como luego veremos- impiden determinar con certeza la ubicación y orientación de la parcela. Es más, salvo en los casos de inmatriculación, ni siquiera se reclama la coincidencia total entre la descripción literaria de la finca registral y su representación gráfica aportada, ya que en el artículo 9 b) de la Ley Hipotecaria se entiende que corresponden a un mismo recinto geográfico aunque haya diferencias de cabida que no superen el 10% de la inscrita3.
Sin duda en la base de datos del Catastro existen discordancias a la hora de precisar la exactitud posicional absoluta de la parcela por muy diversas causas. Unas internas, errores de cabida por mediciones precedentes carentes de la precisión técnica suficiente, o discrepancias entre el área gráfica y la superficie que consta en los datos alfanuméricos de la certificación catastral, o inexactitud en la numeración de la referencia catastral de una finca, que no conduce a situarla con seguridad en el lugar en que radica o que no la sitúa en ninguno concreto. Otras veces las razones son exógenas: falta de declaración del alta de la parcela o de sus modificaciones, o porque la presentada es falsa o incompleta, errores que trascienden a causa del actual mecanismo de depuración de los datos catastrales, dependiente en exceso de las declaraciones de los interesados, directamente o a través de las comunicaciones a realizar por notarios, registradores de la propiedad y organismos administrativos.
Y no se trata de una apreciación subjetiva. El folleto editado por la Dirección General del Catastro bajo el título “Preguntas frecuentes acerca de la coordinación Catastro-Registro” advierte que, como la precisión de la cartografía catastral es un metadato que expresa la distancia en metros, “hay un 95 % de posibilidades de que el punto real del terreno se encuentre dentro [del] delimitado por las coordenadas […] y un radio menor de dos veces la citada distancia”. Si se trata
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de una representación gráfica alternativa, las Resoluciones conjunta y notarial confirman la admisibilidad de un error en su precisión geométrica al fijar los porcentajes máximos tolerables, variables además en función de que el suelo sea urbano o no. Y, por último, está el problema, ya aludido, de los desplazamientos o giros de la cartografía catastral, que consisten en que, al comparar la ubicación de la parcela en la planimetría catastral con las coordenadas obtenidas del oportuno levantamiento topográfico, se pone de manifiesto que en el Catastro la parcela se superpone sobre alguna o varias de las colindantes, hasta el punto de que la diferencia entre las coordenadas procedentes del anterior sistema de referencia ED50 con las del vigente puede ser de unos 200 metros. Desplazamientos o giros para los que las Resoluciones conjunta y notarial4 prevén que si, se trata de una representación alternativa, será el técnico el que “hará constar en su informe la magnitud y dirección del desplazamiento o giro observados» y procederá a su corrección mediante el encaje de los puntos homólogos reconocidos en el terreno con los que aparecen en la cartografía catastral.
Para enmendar estas deficiencias la Ley Catastral arbitra distintos procedimientos.
Al margen de las declaraciones de los interesados y de las comunicaciones de los antes nombrados fedatarios públicos y Administraciones, puede el Catastro corregir las discrepancias con la realidad inmobiliaria de que tenga conocimiento por cualquier medio5, así como regularizar la situación catastral en determinados municipios en caso de omisión de la obligación de declarar de forma completa y correcta las altas o modificaciones6. Aparte está el específico procedimiento notarial para subsanar las discrepancias manifestadas por los otorgantes.
Pero existe también en el artículo 18 de la Ley del Catastro un procedimiento de rectificación de oficio para efectuar correcciones de superficie dentro del margen de tolerancia técnica que se defina reglamentariamente y para reflejar cambios en los identificadores postales o en la cartografía, sin necesidad de otra publicidad previa que, en general, el anuncio de su iniciación en su Sede Electrónica.
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Hay que destacar que, como en tantas otras ocasiones, nuestros legisladores viven en un país virtual, en que se presupone que todo ciudadano dispone de un ordenador y tiene los conocimientos informáticos y el tiempo suficientes para conectarse con la Sede Electrónica del Catastro o estar atento a sus alertas telemáticas.
Esta potestad del Catastro de rectificar de oficio sus datos provoca de hecho graves inconvenientes en los supuestos en que es preceptiva la georreferenciación, porque, como la coordinación tiene que estar referida a la información catastral comprobada por el registrador a una fecha determinada, la de presentación del título en el Registro y no la del propio documento, en ese lapso puede haber surgido un obstáculo para la inscripción por el desajuste causado por la modificación de oficio de los datos catastrales, a lo que se une que la disposición transitoria única de la Ley 13/2015 impuso su vigencia inmediata en los casos de inmatriculación por título público o certificación administrativa, sin tener en cuenta la fecha del documento, pues sólo considera iniciado el procedimiento correspondiente «si a la fecha de entrada en vigor de la […] Ley estuviese presentado el título público inmatriculador en el Registro». Criterio que el Centro Directivo ha extendido a los títulos de modificación de entidades hipotecarias, en los que también se atiende a la fecha de su presentación en el Registro, aunque se hayan otorgado bajo un régimen normativo anterior, pues, por su contenido, no pueden acogerse a la irretroactividad prevista en la citada disposición transitoria, circunscrita a los procedimientos del anterior Título VI de la Ley Hipotecaria.7 Dos ejemplos tomados de mi etapa de ejercicio profesional como registrador ilustran las dificultades que comporta la aludida rectificación de oficio de los datos catastrales.
En el primer trimestre de 2016 se autorizó una escritura que servía como título inmatriculador del artículo 205 de la Ley Hipotecaria y en que la descripción de la finca a inmatricular coincidía totalmente con la certificación catastral descriptiva y gráfica, no caducada, que incorporaba. Para dar cumplimiento al mandato del artículo 10.2 de la Ley Hipotecaria de hacer constar expresamente en el asiento la fecha en que la finca ha quedado coordinada con el Catastro, el apartado octavo de la Resolución conjunta de 29 de octubre de 2015 establece
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