Criterios de una nueva reglamentacion ambiental. A proposito de la regulacion economica y el medio ambiente (ref.)
| Autor | Javier Bermudez Sanchez |
| Cargo | Prof. Dr. de Derecho administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
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La premisa del estudio e interpretación de las normas que en el Ordenamiento jurídico persiguen la reducción o la eliminación de impactos de las actividades humanas sobre el medio ambiente (Ref.), la medida de su eficacia, el análisis de sus defectos y las consecuentes propuestas de nuevos instrumentos jurídicos, es la predeterminación y conocimiento de ese objeto de protección.
No se trata de realizar una enumeración científica, aquí improcedente, sino de tener presente que la situación de deterioro del medio ambiente (contaminación atmosférica que, al margen de inmediatos efectos para la salud de las personas, deriva en el efecto invernadero y la destrucción de la capa de ozono; del suelo, por la toxicidad de los residuos y por la colmatación del planeta como vertedero; de las aguas por vertidos) requiere una intervención positiva por parte de la sociedad organizada. El Derecho debe garantizar una protección que los individuos por sí solos, sin la obligación jurídica (Ref.), se han demostrado incapaces de llevar a la práctica (Ref.), a pesar de las razones científicas.
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Con esa evidencia se quieren poner de manifiesto dos consideraciones: la existencia en el ordenamiento jurídico de normas con esa finalidad de protección es consecuencia de la insuficiencia de la responsabilidad individual, por lo que prima facie no procede plantearnos si es necesaria la regulación jurídica. El mercado por sí solo, no se ha mostrado capaz de articular o de conseguir indirectamente una mejora en el medio ambiente (Ref.). Y este es el punto del que se parte con el replanteamiento de la función del Derecho en la protección del medio ambiente. Cuando nos replanteamos la reglamentación ambiental no se duda, con seriedad, de su necesidad, sino de su formulación. La cuestión no parece ser entonces si debe haber o no (desaparecer) regulación jurídica, sino la de cómo debe articularse o reglamentarse para mejor cumplir ese objeto. En este sentido, se ha argumentado la incapacidad de la Administración para atender al tiempo las necesidades económicas y ecológicas, por lo que se proponen diferentes modos de colaboración privada en la gestión de ese control ambiental (Ref.), que se expondrán más abajo en el apartado III.
Además, conocida la causa de la intervención jurídica se podrá enjuiciar la eficacia de la norma y, en algún caso, servirá para interpretar o reorientar la norma y resolver los conflictos normativos. Y esto no es mera retórica: descarta la opción de no reglamentar, lo que ya supone la liberación de bastantes objeciones en la instrumentación de la protección jurídica del medio ambiente.
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Tras los estudios de los científicos, y la consecuente demanda (alarma) de la sociedad, el Derecho incluye entre sus objetivos la protección del medio ambiente (Ref.). La que se persigue en el Ordenamiento jurídico no es absoluta, esto es, no incluye la protección íntegra (a partir de los estudios científicos) del medio ambiente, sino que ésta se ha tamizado teniendo en cuenta que la sociedad demanda también el desarrollo económico (Ref.). En consecuencia, el Ordenamiento no impide cualquier afección al medio, ni siquiera prima facie de la que se haya demostrado peligrosa o extrema, sino sólo la que no sea aceptada por la sociedad.
En este estado de cosas no parece que exista una visión ecocéntrica efectiva: no se han reconocido derechos de la Naturaleza, de los animales, sino sólo en la medida en que nos afecta, a nosotros o a las generaciones futuras. Esto es, en realidad se trataría de una visión antropocéntrica más o menos amplia, que indirectamente beneficiará, en su caso, al medio ambiente. Así, teniendo en cuenta la mayor o menor proximidad de las personas afectadas; o los daños a la propiedad; o a los ciudadanos de nuevas generaciones; o un sentido estético.
Esta regulación (constitucional y legal, de lege data), tampoco articula prima facie un derecho subjetivo a la protección del medio ambiente, al menos en el Ordenamiento español, de forma que sólo se puede reclamar de acuerdo con la regulación de desarrollo (art. 53 de la Constitución), y ésta sólo reconoce legitimación por afección indirecta al medio ambiente, a través del derecho a la salud, por daños en la propiedad (legitimación activa, concepto de interesado) o por razones de defensa de la legalidad (acción pública). Mediante la protección de los intereses difusos, cuando se reconozcan, difícilmente se puede llegar más que a exigir lo estipulado en el Ordenamiento, no con base en la defensa de un derecho a la protección del medio ambiente con un contenido determinado (Ref.).
Teniendo esto presente, las limitaciones que se establecen al desarrollo y a la planificación del territorio, con base en la protección de los recursos naturales, probablemente no persiguen más que la protección de los intereses humanos, su supervivencia en la medida en que depende de la del planeta, pero no por razón directa de la protección de la Naturaleza. Sin embargo, parecen haberse filtrado (sin una declaración expresa de este objetivo por el legislador) algunas limitaciones por razones éticas (la humanidad debería reconocer objetos de protección al margen de las repercusiones sobre su especie (Ref.)), en cuyo caso, ya se podría hablar de ecocentrismo.
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El Derecho sirve entonces como cauce para intentar compatibilizar desarrollo económico y protección del medio ambiente. La superación de ese conflicto se ha formulado mediante el concepto de desarrollo sostenible, que disocia el crecimiento económico de la utilización de los recursos naturales (Ref.). Si se acepta (Ref.), sólo es admisible aquél que la Naturaleza pueda soportar, de manera que permita la renovación de los recursos utilizados, sin que se ponga entonces en riesgo el desarrollo de las generaciones futuras.
Al margen de las dificultades de delimitación (Ref.), este principio sirve para excluir claros supuestos de desarrollo no sostenible. Sólo habría un tipo de desarrollo aceptado por la sociedad y por el Ordenamiento jurídico.
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Esa ordenación jurídica, no puede contener normas que instrumenten un desarrollo no sostenible. Pero ¿cuál es el concepto de desarrollo sostenible? El desarrollo sostenible se reconoce como principio básico del Ordenamiento jurídico ambiental tanto por la doctrina (Ref.) como en los Programas comunitarios de actuación en materia de medio ambiente (Ref.). El informe Brundtland, de la Comisión mundial de las Naciones Unidas sobre el ambiente y desarrollo durante el período 1984-1987, "Nuestro futuro común", considera que "el desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades". De acuerdo con la Conferencia de Río de Janeiro "los Estados deberían reducir y eliminar los sistemas de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apro-piadas".
El desarrollo sostenible se ha formulado no como un principio sino como un objetivo (Ref.). Pero la protección del medio ambiente en unos términos tan flexibles como propone el desarrollo sostenible no puede configurarse meramente como un objetivo a cumplir: éste será aumentar la calidad de vida de los ciudadanos, proteger el medio ambiente (cualquier utilización de los recursos naturales, también la racional), pero la defensa del medio ambiente únicamente en el extremo en que la utilización de los recursos naturales se realice de forma irracional o insostenible, de forma que afecte a la salud de las personas, a la capacidad de regeneración de los recursos naturales impidiendo así el desarrollo de la civilización presente y futura, no puede ser formulada como un objetivo, sino como un principio esencial a la comunidad, y el Ordenamiento jurídico debe estructurarse en consecuencia.
No bastaría entonces con que el legislador o los poderes públicos hayan tenido en cuenta el medio ambiente a la hora de decidir (Sentencia del Tribunal Constitucional 16/1982 y jurisprudencia posterior) (Ref.); tampoco que, además, la decisión haya sido proporcionada (principio de proporcionalidad), de tal forma que se considerara racional toda explotación de los recursos naturales que estuviera fundada en un correspondiente interés social o económico (Ref.).
De la evidencia racional y física que no admite una explotación de los recursos naturales perjudicial para la salud de las personas, o insostenible desde el punto de vista ambiental, se deriva que el desarrollo sostenible supondría un límite a las posibilidades de ponderación entre desarrollo y utilización de los recursos naturales (Ref.).
La irracionalidad de la explotación tiene que venir dada por estudios científicos (Ref.) (estudios científicos de cierto consenso, y en su defecto habrá que tener en...
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