Criterios institucionales y organizativos del empleo público sanitario. El ejemplo del sector público sanitario de la Comunidad de Madrid
| Autor | Jorge Crespo González |
| Páginas | 179-197 |
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En las líneas siguientes se pretende realizar una aproximación institucional a los recursos humanos del sector de la salud en nuestro país y su importancia desde la perspectiva de la gobernabilidad sanitaria. Dicha gobernabilidad, porción no menor de la gobernabilidad global, responde a las aspiraciones permanentes de nuestra sociedad en torno al bien salud, materializadas en valores y recursos, adquiriendo entre estos los personales o humanos una gran relevancia, ya sea en una dimensión jurídico/formal o instrumental/operativa.
Los estudios sobre empleo público en nuestro país no son escasos, pero adolecen en general de una orientación demasiado juridicista, en la que se trata de justificar aspectos relacionados con el empleo público con argumentos normativos ad hoc (como, por ejemplo, que el sistema de empleo público que propicia la Constitución es, en todo caso, estatutario o funcionarial) o simplemente de realizar repertorios, mejor o peor acabados, sobre las fallas del modelo, aportando en el mejor de los casos soluciones del derecho comparado que, siendo en ocasiones valiosas, no dejan de constituir aproximaciones parciales al fenómeno estudiado.
Lo mismo ocurre en lo que concierne a los recursos humanos en el sector sanitario. Más allá de análisis corporativos, a nuestro juicio no se ha profundizado suficientemente en la diferencia entre empleo sanitario, profesiones sanitarias y función pública sanitaria, utilizando como marco analítico (o como
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herramienta de contraste) el que aportan los estudios politológicos sobre las instituciones. Este ejercicio de clasificación, como se verá, está lejos de ser una mera actividad taxonómica, pues de ella proceden conclusiones que podrían alumbrar interpretaciones que permitan ordenar con cierto criterio los vínculos profesionales de unos colectivos respecto de otros. Ello no impide el reconocimiento debido a varios estudios sobre los recursos humanos del sector sanitario público que se han publicado recientemente, aunque con un enfoque predominantemente jurídico. Entre ellos, cabe destacar los realizados por Pérez Gálvez (2011a y 2011b), preocupados esencialmente en analizar la incidencia del EBEP en el acceso al empleo público del personal de los servicios de salud; y con una perspectiva de gestión de recursos humanos más general, y, publicado ante-riormente, el libro dirigido por Antequera y Arias (2005), que versa sobre los recursos humanos en el sistema sanitario español.
El análisis que aquí se propone, desde un enfoque politológico e interdisciplinar, pretende continuar una vía de reflexión, la del análisis institucional, para dar respuestas a los interrogantes del empleo público, y de su futuro, a la luz de su funcionalidad o legitimidad estructural y/o operativa. Es decir, la conexión del personal público, a diferente título y con distintos grados, con la legitimidad institucional y por rendimientos en nuestra sociedad. Una reflexión detenida sobre este particular nos mostraría que no todo el empleo público responde a la misma lógica y, por tanto, no tiene por qué estar sometido al mismo régimen jurídico y garantías, privilegios y responsabilidades (revísese lo expresado en el epígrafe titulado «Concepto y sentido de la función pública», en el Capítulo 2 de esta obra).
Respecto del desarrollo del análisis, primeramente se pretende concretar la necesidad de diferenciar entre colectivos dentro del empleo público y para ello se usará como apoyo el bagaje del análisis institucional y, más precisamente, la distinción del empleo público desde una perspectiva institucional u organizativa. Ello nos permitirá aislar y presentar aquellos elementos de mayor interés conducentes a distinguir los conceptos y su aplicación a los recursos humanos del sector salud, tanto en su dimensión institucional como organizativa (Epígrafe 2).
Una vez realizado lo anterior, el énfasis se traslada al sector sanitario español, representado en el propio de la Comunidad de Madrid, del que se pretende conocer en qué principios reposa, y en qué medida afecta su esencia al sistema de gestión de personal, a través de un análisis detenido del personal estatutario y, dentro del mismo, de las profesiones sanitarias y de las funciones de autoridad. Y producto del análisis se sugieren unos resultados útiles para clasificar a los distintos colectivos del sector sanitario público dentro del empleo público (Epígrafe 3).
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Un rasgo común a la gestión de recursos humanos en el ámbito público de los países de la OCDE es la existencia de una dualidad de regímenes jurídicos que afectan al personal profesional: el funcionarial (o estatutario) y el laboral, que privilegia un vínculo contractual de derecho privado. En muchos de esos países, al menos en los más próximos a nuestro entorno geográfico y cultural, existe un debate no tanto sobre la existencia de esa dualidad de regímenes jurídicos como sobre los motivos y funciones que justifican su existencia en el sector público. En efecto, en términos generales se vincula el régimen funcionarial al ejercicio de funciones próximas a la autoridad e interés general, que exige condiciones de profesionalidad, neutralidad e imparcialidad muy acusadas, además de una especial solidaridad del empleado con el interés público y con el Estado. Es por ello que el artículo 9.2 del EBEP ha indicado que las funciones que implican participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses del Estado y de las Administraciones públicas deben ser desempeñadas exclusivamente por personas vinculadas a ellas por un vínculo funcionarial. El resto de funciones, por tanto, podrían ser desempeñadas por personal laboral.
Desde luego, la ambigüedad de lo que puede considerarse participación di-recta o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses públicos implica, en términos prácticos, no pocos desajustes y que se combinen una serie de criterios, no siempre objetivos y justificados, a la hora de discriminar qué puestos deben ser desempeñados por el contingente funcionarial o cuáles por el laboral. Complejidad esta, la de asignar puestos a regímenes jurídicos profesionales, que se acrecienta por la necesidad de diferenciar los puestos profesionales (funcionariales o laborales) de aquellos cuyo desempeño exige esencialmente confianza personal o política. Pero esto último queda fuera del alcance de este trabajo, destinado a los contingentes personales profesionales de nuestra Administración, seleccionados siguiendo los criterios de mérito, capacidad, igualdad y publicidad.
Precisamente esos desajustes entre los puestos, sus funciones, actividades y tareas, y el régimen jurídico del personal llamado a ejercerlos, ha sido puesto de manifiesto por diversos autores, quienes en ocasiones han urgido a diferenciar claramente la función pública del resto del empleo público y los riesgos asociados, entre ellos el de una excesiva esclerosis del empleo público o el de una excesiva flexibilidad de la función pública (Pérez Gálvez, 2011: 37 y ss).
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Sobre ello alertó tempranamente Prats (1995), señalando que a su juicio la función pública como institución no comprende la totalidad del empleo público, pues lo que «está en juego con la función pública strictu sensu es la objetividad de la Administración y la imparcialidad del funcionario», mientras que con el mero empleo público lo que está en juego es principalmente «la prestación eficaz y eficiente de los servicios públicos divisibles». Pero ya previamente el Tribunal Constitucional había interpretado que el empleo público debía ser generalmente funcionarial y ello fue, posteriormente, recogido por el EBEP, sin perjuicio de que este reconociera e incorporase también «el papel creciente que en el conjunto de las Administraciones públicas viene desempeñando la contratación de personal conforme a la legislación laboral».
Esa visión, la de Prats, que paulatinamente ha ido adquiriendo fuerza entre la comunidad académica, implica la necesidad de disponer de claves interpretativas para conocer las funciones de los puestos de trabajo con vistas a que, posteriormente y de acuerdo con las estas y los requisitos de desempeño, se puedan adjudicar razonadamente a un colectivo u otro. Y a estos efectos sería necesario una buen análisis y descripción de los diferentes puestos de trabajo, proyectando el resultado en términos institucionales o meramente instrumentales, para así poder posteriormente asignar su desempeño a un colectivo u otro, de acuerdo con la incidencia e importancia de la objetividad, imparcialidad, neutralidad y solidaridad con el interés público que requiera el desempeño de cada uno de ellos.
Respecto de ello, nuestra posición es que el análisis institucional aporta alguna de esas claves que permiten diferenciar los puestos respecto de su importancia institucional y/u organizativa, aunque lógicamente sin desconocer que se trata de una aproximación de...
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