Criterios para la delimitación del objeto en los trabajos de la comisión de derecho internacional en materia de responsabilidad internacional
| Autor | Laura Huici Sancho |
| Páginas | 47-71 |
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El régimen aplicable a la responsabilidad constituye un aspecto esencial de todo ordenamiento jurídico103. En derecho internacional público, la capacidad para exigir la responsabilidad de otros sujetos o para ser considerado responsable de la violación de obligaciones internacionales, es precisamente uno de los criterios de atribución de la personalidad jurídica internacional104. Así, las normas que rigen en materia de res- Page 48ponsabilidad internacional, aunque no son las únicas, figuran entre las determinantes para dar contenido a la subjetividad internacional. Cabe señalar no obstante que, si bien con carácter general la doctrina vincula la condición de sujeto de derecho internacional con la capacidad para participar activa y pasivamente en las relaciones de responsabilidad, los comentarios al Proyecto de artículos sobre la responsabilidad de los Estados por hechos ilícitos, califican únicamente como posibilidad el que "la responsabilidad por un comportamiento ilícito constituya un elemento básico de la personalidad jurídica internacional"105. En lo que concierne a las Organizaciones internacionales, destaca el hecho de que fue justamente, al pronunciarse sobre la capacidad de la Organización de Naciones Unidas para plantear una reclamación internacional frente a un Estado, es decir, sobre la posibilidad de que esta Organización internacional participara en las relaciones de responsabilidad internacional con el objeto de obtener una reparación por los daños sufridos por un agente a su servicio, cuando el Tribunal Internacional de Justicia declaró explícitamente que la Organización de Naciones Unidas gozaba de personalidad jurídica internacional106.
Teniendo en cuenta lo anterior, es lógico que desde sus primeras reuniones, la CDI se planteara incluir en su programa de trabajo el estudio de los principios y normas que rigen la responsabilidad en el ordenamiento jurídico internacional107. Ahora bien, desde un principio los debates en el seno de la CDI pusieron de manifiesto los problemas que planteaba la tarea codificadora en materia de responsabilidad. Como punto de parti Page 49da, la CDI se enfrentó a la dificultad que supone la propia delimitación del objeto de codificación. Si esta es una cuestión principal en todo proyecto de artículos iniciado por la CDI, la extrema complejidad que, desde el punto de vista jurídico y político, reviste esta materia, hacía especialmente difícil el consenso entre sus miembros, favoreciendo el retraso de los trabajos. Tres son los ejes que han condicionado la labor de la CDI a este respecto: primero, el carácter de las normas a codificar; segundo, los sujetos - Estados, individuos, organizaciones internacionales u otros - que son susceptibles de participar en las relaciones de responsabilidad regidas por el derecho internacional público; y tercero, el hecho -acción u omisión / lícito o ilícito - que da origen a la responsabilidad.
A continuación, abordaremos estas cuestiones, desde una perspectiva general, con el único objeto de destacar los aspectos especialmente significativos para la codificación en materia de responsabilidad de las Organizaciones internacionales.
En 1953, la Asamblea General pidió a la CDI que se ocupara del tema de los principios de derecho internacional que rigen la responsabilidad del Estado108. El primer Relator Especial, Sr. García Amador, se centró principalmente en la cuestión de la 'responsabilidad del Estado por daños causados a la persona o los bienes de los extranjeros'109. Este había sido el objeto principal de la mayoría de estudios y proyectos de codificación en materia de responsabilidad internacional, ya fueran de carácter privado o público, realizados hasta la fecha, por lo que era el aspecto que contaba de un conocimiento y una práctica más extendidos110. Sin embargo, se trataba de una visión excesivamente limitada de las relaciones de responsabilidad entre los Estados que no se suscitan sólo en materia de trato a extranjeros sino que, a priori, pueden surgir en cualquier ámbito material objeto del ordenamiento jurídico internacional. Page 50
Cuando en 1961, la Asamblea General recomendó que se continuaran los trabajos en la materia111, la mayoría de miembros de la CDI opinaba que era preciso reorientar el estudio más allá de los problemas que se derivaban del trato a extranjeros112. El nuevo Relator Especial sobre el tema, Sr. Roberto Ago, centró el objeto de estudio en tres puntos generales: primero, la determinación del concepto de responsabilidad del Estado; segundo, el origen de la responsabilidad internacional, relativo a los diferentes aspectos del hecho ilícito internacional; y tercero, las formas de la responsabilidad internacional, referido a las consecuencias del hecho ilícito113. Se conforman así las bases sobre las que definir el régimen general de la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos.
El Segundo Informe del profesor Ago, destacaba la particularidad de la labor codificadora en materia de responsabilidad con respecto a trabajos anteriores de la CDI sobre otros temas. El jurista italiano indica, como punto de partida, que las normas que deben ser objeto de codificación en el ámbito de la responsabilidad pueden calificarse como 'normas secundarias' "por cuanto tienen por objeto determinar las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones establecidas por las normas « primarias »"114. Hasta entonces la labor de la CDI se había centrado en las normas que imponen obligaciones primarias a los Estados lo cual "obliga, con frecuencia, a formular gran número de artículos que no siempre exigen comentarios Page 51 muy extensos. Por el contrario, en lo que atañe a la responsabilidad hay un número relativamente pequeño de principios que muchas veces tienen que ser formulados de forma muy sintética. Pero (...) cada aspecto plantea a veces gran número de complejas cuestiones que deben ser examinadas en su totalidad, ya que influyen en la fórmula que ha de emplearse"115. La mayoría de los miembros apoyó "la decisión de la Comisión de comenzar la codificación de la materia definiendo las normas generales que rigen la responsabilidad de los Estados"116. No se trataba tanto de codificar las normas que imponen obligaciones a los Estados, ya sea con respecto al trato de los extranjeros en su territorio, ya en cualquier otro ámbito material, cuanto de recopilar, sistematizar y desarrollar aquellas que regulan la nueva o nuevas relaciones jurídicas que encuentran su origen en el hecho internacionalmente ilícito.
Desde esta perspectiva, cabe señalar además que la responsabilidad no se considera como una 'situación' sino como una 'relación o serie de relaciones'117. Así, R. Ago afirma que "los hechos internacionalmente ilícitos de los Estados crean relaciones jurídicas internacionales nuevas caracterizadas por situaciones jurídicas subjetivas distintas en relación con las que existían antes de que se produjeran los hechos de que se trata"118. Mayoritariamente la doctrina comparte este enfoque de la responsabilidad. Las divergencias se producen a la hora de definir la naturaleza jurídica, unitaria o dual, de dichas relaciones y al plantearse si, junto con la relación entre el Estado autor y el Estado perjudicado, pueden surgir otras que vinculen al primero de esos dos Estados con otros sujetos de derecho internacional o con la Comunidad internacional en su conjunto. Precisamente, estos dos últimos factores están vinculados, según destaca el propio Ago, al surgimiento y multiplicación de las Organizaciones internacionales119. Page 52
Ahora bien, a menudo, la división entre normas primarias y secundarias ha sido criticada por considerarse una "división artificiosa"120. Los relatores que han sucedido al profesor Ago en el tratamiento del tema han sido, por lo general, críticos respecto a mantener una separación completa entre estas dos categorías de normas121. Cabe señalar que la separación tampoco es tajante en los Informes de R. Ago. También en éstos se incluyen referencias a las normas primarias para determinar la gravedad de la violación y definir las consecuencias que deben derivarse de la misma122. Pero ello, según señala el propio Relator Especial, no excluye el Page 53 punto de partida de "que una cosa es definir una norma y el contenido de la obligación por ella impuesta y otra muy distinta es determinar si se ha infringido esa obligación y cuáles deben ser las consecuencias de tal infracción. Únicamente este segundo aspecto forma parte del ámbito de la responsabilidad"123.
En definitiva, lo cierto es que la distinción, entre normas primarias y secundarias, ha constituido una "medida higiénica (...) positiva en general para la buena marcha del Proyecto"124. Como señala A. Rodríguez Carrión, "el examen de las normas primarias violadas (...) habría equivalido a la elaboración de un auténtico código de obligaciones sustantivas que vinculan a los Estados, esfuerzo ciclópeo equivalente prácticamente a la codificación de todo el Derecho internacional" 125. Desde esta perspectiva, los trabajos respecto a la responsabilidad internacional por hechos ilícitos de las Organizaciones internacionales se desarrollan igualmente tomando esta distinción...
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