Crisis y régimen local. El futuro de la provincia en España e Italia

Autor:Fernando Garcia Rubio
Cargo del Autor:Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:279-315
 
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1. Introducción

Una de las escasísimas bondades de la profunda crisis económica en que estamos inmersos es la necesidad imperiosa, por imperativo económico de mantenimiento del sistema, de reformar en profundidad las Administraciones públicas. Bajo ese parámetro, se vienen aprobando tanto en España como en Italia multitud de decretos-leyes desde el inicio, o más bien desde la constatación de la crisis, dada la imposibilidad de financiar las entidades y servicios públicos con los ingresos tradicionales que regían el sistema administrativo496 derivado de las Constituciones española de 1978 e italiana de 1947.

En ese sentido, es paradigmática en España la reforma de la Constitución de septiembre de 2011 (la segunda tras al reforma del art. 13.2 de la Carga Magna de 1992), que estableció una nueva redacción para el art. 135 de la Carta Magna, consagrando el principio de equilibrio presupuestario, lo que ha dado lugar a la posterior Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En dicha línea de sostenibilidad financiera del sector público en su conjunto, se ha venido exponiendo desde muy diversos sectores la imperiosa necesidad de proceder a una profunda reforma del conjunto de las Administraciones públicas, especialmente en lo referido a la articulación de las competencias y el ejercicio de estas previsto por el título VIII de la Constitución Española, con especial hincapié en el papel de las provincias, cuestión que ha acaparado tam-

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bien en Italia la atención política, tal y como ha analizado Borgonovo Re497. En ese sentido, debemos destacar que las reformas iniciadas en España tienen en el ámbito local una arquitectura y basamento legal centrados en una legislación básica estatal, que hasta el momento se recoge en dicho ámbito local fundamentalmente en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

Esta ley, que ha sido modificada en numerosas ocasiones498, es de necesaria referencia, y en su caso, revisión si pretende alterarse el sistema institucional y competencial del régimen local español, previsto en los arts. 140 a 142 de la Carta Magna de 1978.

Ahora bien, sin perjuicio de esa determinación básica estatal que se realiza al amparo del título competencial recogido en el art. 149.1.18a, lo cierto es que el hecho autonómico plasmado en el título VIII de la propia Constitución establece un ámbito competencial para las Comunidades Autónomas en relación con el régimen local que ha sido específicamente ampliado por las reformas de los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana y Aragón, aprobados por Leyes Orgánicas 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña; 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía; 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón y en menor medida Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, que suponen unas limitaciones499, como posteriormente señalaremos

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para las posibilidades reformadoras del legislador estatal, al menos en el sistema actual establecido por la interpretación del Tribunal Constitucional500 de dichos títulos competenciales.

En cualquier caso, y pese al escaso importe en el conjunto del gasto público que las entidades locales tienen frente a las Comunidades Autónomas y a la Administración General del Estado, existe un amplio consenso en la necesidad de abordar con urgencia un conjunto de reformas del régimen local, que no solo se vinculan con la contención del gasto y la racionalización de este, sino que pretenden tener más alcance.

Al amparo de dicho impulso reformista se creó en el seno del Instituto Nacional de Administración Pública una Comisión interadministrativa de estudio de la reforma local501, que dio lugar a un documento objeto de debates que cristalizó en el anteproyecto de Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que fue retirado del orden del día del Consejo de Ministros de 27 de julio de 2012. Tras su posterior modificación, dictamen del Consejo de Estado, aprobación del proyecto y tramitación parlamentaria ha dado lugar a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Ahora bien, la reforma que se pretende abordar con la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, pese a su pretencioso título, se centra, incluso teniendo en cuenta la fundamentación de su exposición de motivos más ambiciosa, tan solo en tres aspectos, tal y como se recoge en el punto II de al exposición de motivos, que señala de forma literal: «que la reforma se plantea perseguir tres objetivos básicos, la racionalización de la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia y equilibrio financiero, la clarificación de las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones, y en tercer lugar, el fortalecer la figura del interventor local para dotarle de mayor imparcialidad y garantizar así un control financiero y presupuestario más riguroso de las Administraciones locales». Por tanto, pese al importante calado que tiene esta reforma, deja al margen otros aspectos sustantivos, que son ineludibles en relación con la reforma de la planta local en su conjunto, que

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dada la premura del tema de la financiación y la racionalización del sector público se dejan apartados para ulteriores ocasiones.

Así, fundamentalmente, se pretende reformar el sistema de competencias locales en relación con la definición de las competencias propias y las mal denominadas «impropias», y su lógico correlato con respecto a los servicios públicos obligatorios, previstos en el art. 26 de la LRBRL, residenciándose en el ámbito local y sus entidades representativas, municipios y provincias y otras entidades locales de segundo grado las funciones realmente locales o propias, frente a aquellas otras que venían siendo prestadas de forma impropia por municipios sin carecer de los medios financieros necesarios, además de los títulos competenciales expresos para su ejercicio.

El contenido de la reforma en sí misma se articula en dos artículos, valga la redundancia, siendo el primero un artículo extenso de 23 puntos que modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en un buen número de apartados; y en un artículo segundo que con dos puntos modifica los artículos 213 y 218 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo. Junto a esos dos artículos se recogen siete disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y dos disposiciones finales.

En la disposición final primera se establece como título competencial para la aprobación de la ley, el desarrollo del art. 135 de la Constitución, anteriormente referido, al amparo de los apartados 149.1.13a y 18a de la Carta Magna de 1978.

Partiendo, por tanto, de esa ley, el objeto de esta reflexión es analizarla al amparo de la reforma italiana realizada por el Decreto-Ley 201/2011, de 6 de diciembre, tramitado, tras diversas enmiendas, como la Ley 214/2011, de 22 de diciembre; investigar (brevemente) sobre ese futuro de las provincias, que tal y como destacaban Antonelli y Palombelli502, siembre han estado a la sombra del Estado (hoy de las CC.AA.) y de los municipios.

En España, de hecho, se puede hablar de una cierta congelación de los límites territoriales de la provincia, puesto que su alteración requiere de una Ley Orgánica, sistema este que se ha utilizado incluso con un nivel interpretativo para cambiar la denominación de las provincias, y así los cambios de las provincias de Lérida por Lleida, Gerona por Girona, Orense por Ourense, etc., han tenido que ser realizados por la correspondiente Ley Orgánica tramitada en las Cortes Generales, toda vez que el artículo 141.1 de la Carta Magna señala que

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cualquier alteración de los límites provinciales deberá ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.

No obstante, tal y como afirma Sosa Wagner503, el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local ha introducido una única pequeña matización frente al régimen del sistema de Ley Orgánica, al distinguir entre la denominación y la capitalidad que pueda hacerse mediante ley del Estado conforme la STC de 23 de diciembre de 1993, mientras que la alteración de los límites requiere la susodicha Ley Orgánica, cuestión esta que se ve refrendada por lo dispuesto en los artículos 51 y 52 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial.

Debemos recordar que las diputaciones provinciales u otras corporaciones de carácter representativo (diputaciones ferales y Comunidades Autónomas uniprovinciales, tras la desaparición de las mancomunidades de cabildos en las Islas Canarias) tienen su garantía institucional y autonomía constitucionalmen-te garantizadas en base a...

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