Crisis financiera y recortes de derechos: la austeridad como dispositivo de desposesión constitucional

Autor:Marco Aparicio Wilhelmi
Cargo:Profesor Serra Húnter de Derecho Constitucional. Universitat de Girona
Páginas:13-38
 
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1. La reforma del artículo 135 de la Constitución Española

Uno de los principales hitos en el abordaje político y normativo de la crisis financiera en España lo constituye la reforma del art. 135 de la Constitución española (CE, en adelante). Como es sabido, su origen se encuentra en una carta del presidente del Banco Central Europea (Jean Claude Trichet) y el gobernador del Banco de España (Miguel Ángel Fernández Ordóñez), enviada (de modo secreto) al entonces presidente del gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero, con exigencias claras de reformas económicas y legales a cambio de la promesa de la compra de deuda pública española por parte del BCE1.

Tras su reforma en 2011, el art. 135 CE, recordemos, establece que "Todas las Administraciones públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria" y que "el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión Europea". El límite concreto no se fija, sino que simplemente se prohíbe que supere el valor de referencia establecido por el Tratado Fundacional de la UE (TFUE), es decir, el 3% del PIB. La concreción, se añade, debe realizarse mediante una Ley Orgánica, normativa que sería aprobada meses después (LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad presupuestaria y estabilidad financiera), y que viene a fijar el déficit en el 0,4%, aunque se señala que tal previsión no entrará en vigor hasta 2020, lo que la resta de sentido normativo (puesto que

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los límites acaban siendo marcados por el ordenamiento comunitario)2. Podría decirse, quizás, que en cuanto a la fijación del límite del déficit en realidad la reforma constitucional y la Ley Orgánica se erigen más bien como "aviso para navegantes", en forma de expresión de mando, de hegemonía.

Por esta razón, seguramente el aspecto más llamativo de la reforma constitucional sea la obligación de que las Administraciones públicas den "prioridad absoluta" en sus presupuestos al pago de los intereses y del capital de la deuda pública (art. 135.3 CE), por encima de otros gastos o inversiones, incluso de tipo social. Tan sólo se abre la posibilidad de excepcionar dicho mandato "en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado", supuestos de hecho ciertamente indeterminados (que deberían precisarse por la Ley Orgánica de desarrollo).

Con anterioridad a la reforma, el art. 40.1 CE hablaba ya de "estabilidad econó-mica" y se había establecido por vía legal el compromiso de estabilidad presupuestaria a todos los entes públicos (Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Ley general de estabilidad presupuestaria)3. Por otra parte, la Constitución establece como competencia exclusiva del Estado la regulación de las bases y coordinación general de la actividad económica, previsión que le permite dictar medidas para limitar la capacidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas y someter a previa autorización estatal la emisión de deuda (STC 134/2011, de 20 de julio4)5.

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La diferencia que incorpora la reforma del art. 135 CE es clara: se estructura como un principio fundamental, y no como mero instrumento para la realización de otros fines constitucionales. Y pretende ir más allá, puesto que la Exposición de Motivos le otorga una naturaleza reforzada, casi supra-principial: "La estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado social". Por otra parte, se atribuye rango constitucional a los límites máximos de déficit estructural y de deuda pública que fijados por una Ley Orgánica que, por tanto, pasaría a erigirse como nuevo miembro del bloque de constitucionalidad6.

La asimetría es clara: para los derechos sociales y en general para responsabilidades prestacionales del Estado, nunca se han marcado límites mínimos de gasto, mientras que, por el contrario, esta vez sí se establece con rigidez un límite de déficit. Por otra parte, una vez superados los límites de deuda, el principio de estabilidad parece erigirse no como un principio más, necesitado de ponderación con otros principios o bienes constitucionalmente protegidos, sino que se impone como regla imperativa. Se opera, de este modo, un giro en la Constitución económica y, más aún, en la interpretación económica de la Constitución, con una pretensión de reconfiguración global del pacto en su conjunto7.

No estaría de acuerdo con esta percepción Pascual Sala. Según este autor, el art. 135 CE debe ser entendido de acuerdo con una perspectiva sistemática del conjunto de la Constitución. De este modo, el principio de estabilidad presupuestaria no debe condicionar el contenido del Estado social, a partir de ninguna prioridad o postergación en materia de gasto: "Tanto en Derecho Comunitario Europeo, como en nuestra Constitución, quedan subsistentes los fines sociales que ha de perseguir la actuación de los Estados según los Tratados y los mandatos específicos, principios y derechos que las Constituciones reconocen". En otros térmi-

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nos, "el principio de estabilidad presupuestaria no condiciona los presupuestos básicos del Estado social, sino que conduce a una optimización de los recursos públicos en la prestación de los derechos sociales, a un condicionamiento de los fines a que aquellos -los recursos- deben ir destinados o a la ponderación necesaria entre los objetivos de la optimización de las prestaciones sociales y las disponibilidades y previsiones presupuestarias que se deben tener presentes"8.

En la misma línea se expresa Vaquer Caballería, para quien, refiriéndose a la Ley Orgánica que debe concretar el mandato del art. 135, "la Ley no debe ser demasiado rígida ni en la fijación de los valores limitativos del déficit y de la deuda ni en la determinación de los supuestos de excepción, pues si cayera en la tentación de blindar una opción de política económica hasta el punto de excluir a otras alternativas, vulneraría la cláusula de Estado democrático y su valor superior del pluralismo político (art. 1.1 CE), por cuya virtud las Cortes Generales ejercen anualmente la potestad presupuestaria a iniciativa del Gobierno en la Ley de presupuestos (art. 66.2 y 134 CE)"9.

No obstante, aunque pueda intentarse una lectura garantista, constitucionalmente adecuada, de la reforma del art. 135, hay autores, como Aparicio Pérez, que prefieren señalar con crudeza sus implicaciones: "A partir de todo ello se camina ya decididamente ante una nueva forma de Estado o, según como se mire, de no-Estado"10. Ante esa situación, "con las consiguientes políticas de desaparición fáctica de cualquier vestigio del Estado de bienestar y el desmoronamiento consciente de su sistema prestacional (y, por tanto, de su política de alianzas) el resultado no ha podido ser otro que el de la pérdida casi completa (por no decir que, virtualmente, completa) de todo el texto constitucional: Ni los fines del Estado fijados constitucionalmente se cumplen, ni los valores que se defienden para su ordenamiento jurídico cuentan con efecto alguno, ni las instituciones cumplen con las atribuciones que normativamente debían desempeñar. Es decir y en definitiva, nos hallamos ante un momento -esperemos que transitorio- de completa anomia constitucional"11.

2. Deuda y políticas de austeridad: el fin del pacto interclase

Como es sabido, en nuestro caso la historia de los derechos laborales y sociales es una historia de fragilidad constitutiva que ningún dispositivo normativo ni ins-

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titucional ha podido llegar a alterar de modo sustancial. Si bien en los primeros años de andadura constitucional, se procedió a su desarrollo normativo y jurisprudencial, a partir de la aplicación de las directrices del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1996) que jalonaban la construcción de la Unión Económica y Monetaria europea, se van sucediendo distintos episodios en los que, como tendencia general y junto con el programa de privatizaciones, se aborda con decisión una tendencia general de restricciones del contenido de los derechos sociales y laborales.

Estas restricciones suponen un auténtico "desarme ciudadano": Las violencias privadas aumentan a medida que se debilita la posición de los sujetos en sus relaciones sociales y laborales y, con ello, sus posibilidades de protesta y negociación. La restricción de derechos hace que las necesidades que los mismos dejan de garantizar, deban ser cubiertas por mecanismos de "servidumbre voluntaria", es decir, por medio de la obtención de créditos bancarios que a su vez, consolidan el poder de los sectores financieros.

En efecto, a través de la expansión de políticas crediticias se busca estimular el consumo que la inseguridad salarial no es capaz de asegurar. El ejemplo paradigmático lo constituye, bien es sabido, la necesidad habitacional, pero se trata de un dispositivo que se amplía a muchos otros ámbitos: La inseguridad sobre la sostenibilidad del régimen de pensiones empuja a planes privados o a la compra de productos financieros; las deficiencias en el sistema sanitario, a la adquisición de seguros médicos, etc.

Podemos hablar de una lógica procesual, de un acumulado de decisiones que van desmontando elementos centrales del llamado pacto interclase que dio...

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