Crisis económica y reformas continuas de la administración local en Italia
| Autor | Carlos Vidal Prado/David Delgado |
| Páginas | 253-286 |
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El presente trabajo examina la evolución del sistema de las autonomías locales entre 2011-2016. El periodo es limitado, si se considera que el proceso de reforma de la Administración local en Italia se inicia con la Ley 142/1990 («Ordinamento delle autonomie locali»); prosigue en los años noventa del pasado siglo2 para culminar con la emanación del
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Decreto Legislativo n.º 267/2000 («Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali»; desde ahora: TUEL) y la entrada en vigor de la Ley constitucional n.º 3/2001 («Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione»)3; sufrió relevantes innovaciones por obra de la Ley 42/2009 («Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione»), que continúan con el decreto legislativo sobre Roma capital (DL n.º 156/2010 sobre «Disposizioni recanti attuazione dell’articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n.º 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale») y dos decretos legislativos en materia de autonomía financiera local: el n.º 85/2010 («Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n.º 42») y el Decreto Legislativo n.º 23/2001 («Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale»)4.
Todavía en la primera mitad del año 2011, las intervenciones normativas sobre la Administración local implementaban —de forma reforzada— la revisión constitucional del 2001 e integraban la legislación ordinaria aprobada desde 1990 en adelante.
En el periodo 2011-2017, por el contrario, para dirigir las reformas de la Administración local está el hecho de la crisis económica; más correctamente, el del incremento del diferencial de rendimiento entre los títulos de deuda pública emitidos por el Estado alemán e italiano y el empeoramiento de los parámetros económicos en conexión de una fase adversa del ciclo económico y de balance indujeron al legislador a adoptar una serie de actos normativos para contrarrestar los efectos de la misma crisis.
La necesidad de proceder a una revisión del sistema local es pues determinada primariamente por la crisis económica que, ya desde casi una década antes, importa a gran parte de los Estados occidentales y, en particular, a aquellos que forman parte de la llamada eurozona. La presión ejercida por el nivel supranacional sobre los Estados miembros en la óptica de contención del gasto público y de limitación de la deuda soberana
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ha conducido a la mayor parte de estos últimos a incidir —a través de intervenciones legislativas a veces de sistema, a veces de urgencia, no privada de críticas— sobre los entes subnacionales, revisando estructura, orden y poder, para obtener márgenes de ahorro lo más amplios posibles. Tal tendencia repercute sobre el tejido de los entes locales de modo prácticamente uniforme, a menudo fuera de cualquier tipo de consideración de tipo social, cultural o geográfico5.
Esto ha determinado una verdadera y propia «modificación informal» del orden constitucional de las autonomías, en general, y de la Administración local, en particular. La emanación de cuatro decretos ley entre mayo y diciembre de 2011, unida a la aprobación de la Ley 183/2011 («Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2012)»)6, abre una fase —que ya está en parte anticipada en 2010— de abandono del ambicioso proyecto de realizar una efectiva «república de las autonomías»7diseñada por la Constitución en favor de una noción de autonomía territorial local que «gusta… solo (si) sabe ser eficiente»8.
Se nos ha referido al concepto de revisión informal de la Constitución, porque en presencia de un cuadro constitucional sustancialmente inmutado9, el legislador ordinario parece haber acogido un «significado de la autonomía territorial […] totalmente cambiado —de valor presupuesto a instrumento flexible»10de la governance pública—. La legislación de la crisis corrobora una «nueva» concepción de la autonomía territorial que, como se verá, presupone la la Ley 56/2014 («Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni») y el proyecto de reforma de la Constitución no confirmado por el cuerpo electoral con referendum el 4 de diciembre de 201611.
Las reformas de la época de la crisis pretenden racionalizar el sistema de gobierno local, en la prospectiva de la reducción del gasto público y de un aumento del grado de eficiencia y adecuación de la acción administrativa local. Este objetivo, por la paridad
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entre los entes constitutivos de la República (art. 114, apartado 1, Constitución italiana, en adelante, CI), presiona por un modelo de «subordinación» del Gobierno local al Estado central. En una óptica empresarial, de public administration, «un Estado unitario no puede [definir la autonomía local] como siempre y en cualquier caso instrumentalmente también a los intereses del marco nacional en el que se inscribe y a los objetivos que en aquella sede vengan de tanto en tanto prefijados»12.
Es, el de la crisis, un modelo de poderes locales que se sitúa en abierta contradicción con el orden de relaciones entre el Estado y las autonomías elaborado por el Constituyente (delineado por el art. 5 de la CI y confirmado por la revisión del Título V) e informado por el pluralismo institucional, con reparto de las «actividades de poder público entre más figuras subjetivas independientes»13.
Podríamos —quizá— también hablar de un modelo de Administración local para la (gestión de la) crisis: la performance solicitada a la Administración local eficiente cambia, en definitiva, el alcance del principio de «preferencia constitucional por la autonomía» que deriva del artículo 5 de la Constitución14.
También en Italia, como en el resto de Europa, nos encontramos por tanto frente a una realidad en la que las autonomías locales se sobreponen a un incisivo proceso de revisión y reestructuración que ya se alarga desde hace algunas décadas: un proceso, aun así, de nada más que de actuación-integración «incremental» de la disposición constitucional, pero de una incesante búsqueda de un modelo que mejore las capacidades y eficacia de la Administración local. De aquí el carácter continuo de las reformas de reajuste de los sistemas de gobierno local que intervienen, por un lado, recurriendo a medidas revolucionarias dirigidas a la supresión de algunos niveles de gobierno —es el caso de las provincias, sobre el que volveremos— y, de otro lado, a través de la sistemática y continua búsqueda de soluciones reformadoras que ambicionan una general optimización del ejer-
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cicio de las tareas confiadas a los entes locales, en particular el trámite de su incorporación o su cooperación de tipo funcional15.
A las razones de la crisis se añaden las peculiaridades propias del sistema local, a menudo considerado como poco eficiente y escasamente adecuado a la realidad del ordenamiento actual, particularmente por el alto grado de fragmentación que presenta16.
Las cuestiones relativas a la estructuración del sistema local no son ciertamente nuevas en el panorama italiano, encontrándose algunos trazos en el periodo constituyente17.
Aun así, tampoco la Constitución propone una visión clara, definitiva y compartida de esta. Lo prueba el compromiso alcanzado en el seno de la Asamblea Constituyente sobre la introducción del ente intermedio provincial18, así como las numerosas propuestas de revisión constitucional relativas al orden descentralizado de la República sucedidas en el curso de los últimos años, indicativas de la ausencia de una visión unitaria y clara sobre la que modelar el sistema de las autonomías locales.
Se resume la posición de los entes locales en el ordenamiento constitucional italiano, procediendo a ilustrar las competencias legislativas sobre la Administración municipal, metropolitana y provincial.
Viene pues evidenciada una especificidad de la Administración local italiana derivada de la asimetría institucional que caracteriza la República. El reparto de competencias trazado en los artículos 117-119 de la Constitución afecta, ciertamente, a las quince regiones de estatuto ordinario19. Parcialmente diferente es la evolución de la Administración local en las regiones de autonomía diferenciada, puesto que la Ley constitucional 2/1992 («Modifiche ed integrazioni agli statuti speciali per la Valle d’Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia Giulia e per il Trentino-Alto Adige») les ha atribuido competencia legislativa exclusiva en relación con la materia «ordenamiento de los entes locales y de las
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relativas circunscripciones»20. Más compleja es la disciplina de los entes locales en Sicilia, donde ya el artículo 15 del Estatuto especial disponía la supresión de las provincias (apartado 1: nunca producida, por otra parte), instituía los libres consorcios municipales (apartado 2) y confería a la región la relativa competencia legislativa exclusiva (apartado
3). Para cada una de las regiones de autonomía especial se deberá por tanto examinar la disciplina contenida en el respectivo Estatuto también en combinación con lo dispuesto en las disposiciones de la Constitución. Solo así será posible determinar el reparto de competencias legislativas en materia de cada una de ellas. La diversificación es...
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