Crisis económica y reformas de la administración: la reorganización de las entidades locales en Irlanda

AutorCarlos Vidal Prado/David Delgado
Páginas107-130

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1. Introducción: la evolución del local government en Irlanda

La organización de los entes territoriales subestatales en la República de Irlanda ha experimentado, durante el siglo xx, varias revisiones por el legislador, la mayoría de las cuales, sin embargo, han tenido un alcance limitado. Irlanda, de hecho, ha mantenido durante mucho tiempo, incluso después de la independencia del Reino Unido —que tuvo lugar a principios de los años veinte— una impronta característica marcada, a finales del siglo xix, por el Parlamento inglés, que, con el Local Government (Ireland) Act de 1898 extendió a

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la isla la estructura basada en la división en counties2asociada a un centralismo fuerte, del cual deriva la posición de endémica «debilidad» de la entidad local, básicamente sujeta, por lo que se refiere a la disciplina normativa, financiación y control, al Parlamento y al Gobierno central3.

A pesar de que a lo largo del siglo pasado se han introducido (y diversamente modificado) niveles de gobierno por debajo de los condados —en particular, las towns y los correlativos town Councils— la capacidad de estas entidades para constituirse en eficientes modelos de gobierno de las respectivas comunidades siempre resultó bastante limitada4.

A finales del siglo xx, sin embargo, el papel de las entidades locales inferiores fue reconocido por la Constitución de Irlanda que, en el art. 28A (introducido en 1999), afirma: «The State recognises the role of local government in providing a forum for the democratic representation of local communities, in exercising and performing at local level powers and functions conferred by law and in promoting by its initiatives the interests of such communities»5. En realidad, la inclusión en la Constitución de una regla que identifica el papel de las autoridades locales no altera, de hecho, la posición constitucional de estas, que continúan rigiéndose, en su estructura y funciones, por la ley ordinaria6. Sin embargo, hay que señalar que la predicción hecha en el apartado c.3

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del art. 28A, según el cual, «elections for members of such local authorities shall be held in accordance with law not later than the end of the fifth year after the year in which they were last held», parece haber contribuido a dar más certidumbre y estabilidad a los procesos de (re)establecimiento de los órganos y, por tanto, al funcionamiento de las entidades locales.

A principios del nuevo siglo, el territorio de la República aparecía dividido en 29 counties con los respectivos councils7, 5 cities, 3 con su respectivo city council (Dublín, Cork y Galway) y 2 con city y county council (Limerick y Waterford) y, a un nivel territorial inferior, 80 towns dotadas de town councils8. A estas entidades se sumaban, con características predominantemente de coordinación, planificación territorial intermedia y gestión de los fondos comunitarios, 8 autoridades regionales y 2 asambleas regionales.

La estructura y funciones de las distintas entidades locales se reflejan claramente en la Local Government Act de 2001, que es hoy la fuente de referencia para la regulación de las entidades locales irlandesas.

El panorama general que nos muestra la ley es complejo y fragmentario, y se basa esencialmente en un esquema de organización que contempla a las autoridades locales como una especie de administraciones estatales descentralizadas que realizan diversas actividades para la comunidad de referencia, en los sectores típicos del gobierno territorial, la construcción de viviendas, las condiciones de las vías públicas y del tráfico, la educación y el entretenimiento, así como diversos servicios públicos.

Estas Administraciones tienen, sin embargo, un componente elegido directamente (el council9) y un componente burocrático, el primero dedicado a las decisiones de contenido político (especialmente a través de la elaboración de los planes y programas), el segundo a la gestión de la actividad administrativa10. Cuentan con el apoyo, en la realización de sus funciones, especialmente en la prestación de servicios, de una amplia y diversa gama de organizaciones públicas, privadas o mixtas. Esta estructura, que contempla la intervención de varios sujetos en relación con diferentes actividades en favor de la comunidad, implica, en ausencia de una coordinación (también normativa) y de un control eficiente, el riesgo de duplicación, superposición de actividades y aumento de los costes.

La Local Government Act de 2001 ha sido modificada con frecuencia en los años posteriores a su adopción. La última modificación tuvo lugar en 201411y puso en marcha,

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como se verá en breve, un proceso general de renovación y reorganización, basado en la necesidad de aumentar la eficiencia y de disminuir el coste de todo el sistema de gobierno local mediante la reducción de la superposición, la duplicación y, a veces, las deficiencias12 del propio sistema.

En la base de las reformas parece estar la conciencia del doble problema que siempre ha caracterizado a las autoridades locales irlandesas: por un lado, la «inestabilidad» del gobierno local, sujeto a continuas (y, a veces frecuentes, aunque no radicales) reorganizaciones por parte del legislador ordinario; por otro, la falta de autonomía de las entidades territoriales menores, cuya actividad siempre se ha dedicado a la implementación, a nivel local, de las orientaciones políticas del gobierno central.

La vía hacia la reorganización fue también incentivada por algunos estudios realizados por organizaciones internacionales, en particular la OCDE, que en 2008 publicó un extenso informe sobre el sector público irlandés en su conjunto13, informe que también contiene algunas observaciones sobre el papel las autoridades locales y la relación de estas con el Estado, incentivando la concesión de una mayor autonomía a las primeras y su implicación en la formulación de las políticas públicas nacionales.

El Congreso de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa observa al comienzo de su Informe sobre la Local Democracy en Irlanda de 201314: «The report notes […] that the constitutional protection of local self-government is rather weak, local governments can still not be said to manage a substantial share of public affairs, the administrative supervision of their activities by the central level remains high and consultations with local authorities and their associations are not systematic or sufficiently regulated»15.

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El impacto insuficiente de la acción de las entidades locales ha sido, por otra parte, ampliamente reconocido por el propio Parlamento irlandés el cual, en una serie de reports o informes dedicados al local government y publicados a principios del pasado decenio, analiza las cuestiones planteadas anteriormente, además de la tendencial y progresiva expansión, en términos de poder de adoptar decisiones, del componente de gestión con respecto al componente político16y la «ruptura» de la relación natural entre el ciudadano y sus representantes a nivel local17.

2. La crisis económica y la local government reform ACT de 2014

Aunque, como se mencionó anteriormente, el local government de Irlanda haya sido, en los últimos años, tema de interés y reformas periódicas por parte del legislador, la reciente crisis económica que ha afectado al país, y la consiguiente necesidad de reducir el coste global de la Administración, llevó al Gobierno a reconsiderar, en un sentido más eficiente, la estructura y la función de las entidades locales. El proyecto de reforma involucró a numerosas comisiones de estudio, sobre todo desde el año 2008, produciéndose una serie de estudios (con relativas recomendaciones) dedicados tanto a los problemas estructurales de las entidades, como a la organización y gestión de los servicios públicos locales18.

El estudio más importante desde esta perspectiva es sin duda el elaborado en octubre de 201219, por el entonces Department of the Environment, Community and Local Government20, titulado Putting People First - Action Programme for Effective Local Government. El prefacio del ministro a este estudio afirma lo siguiente: «Local Government represents and serves the citizen […] Putting People First involves the most fundamental set of changes in local government in the history of the State, from regional and county level through to the municipal level of governance […]. The reforms put a strong emphasis on accountability is the bedrock of a properly functioning system of local democracy, providing for better engagement with citizens».

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El Programme ministerial constituye la base de la reforma legislativa subsiguiente de 2014 que, pese a no ser totalmente «revolucionaria», sin duda constituyó el más serio intento de reestructuración del sistema local en décadas.

La reforma afecta fundamentalmente a tres aspectos fundamentales:

  1. la amplitud territorial y la estructura de las entidades locales;

  2. la relación entre los miembros electos y el personal directivo de las entidades;

  3. la relación entre las entidades locales y el Gobierno central, incluyendo la autonomía financiera de las primeras.

A estos aspectos hay que añadir la cuestión de la planificación territorial, cuyo marco legislativo fue revisado durante los años de crisis (concretamente en 2010), debido al papel clave que ha desempeñado, como se verá, en el surgimiento de la «burbuja inmobiliaria» que constituyó uno de los principales factores de la crisis misma21.

  1. La reestructuración territorial de las autoridades locales

    El sistema local irlandés siempre ha presentado la peculiaridad de tener un único nivel territorial subestatal difundido...

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