Servicios sociales y crisis económica: los límites del estado asistencial
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La actual crisis económica1 ha dado lugar a una profunda crisis financiera del sector público que pone en peligro el sistema de prestaciones que configura el Estado del Bienestar. Se produce así la paradoja de que, cuando mayores son las necesidades sociales a las que ese sistema debe atender, menor es la capacidad de las Administraciones públicas para dar respuestas a las mismas. En este contexto, la presente Comunicación plantea una reflexión general sobre la posición constitucional de los derechos socioeconómicos de prestación en el Estado social y democrático de Derecho y las consecuencias que de la misma se derivan para la configuración de la Administración prestacional, con especial atención a la función que le corresponde al Estado como garante de la igualdad básica de las condiciones de vida en un sistema descentralizado territorialmente.
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Esta Comunicación se formula en relación con la ponencia «El Derecho público de la crisis económica», presentada por el profesor Antonio Embid Irujo al VI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo. Su objeto es el análisis de las repercusiones que la actual situación de grave crisis económica está produciendo sobre el régimen jurídico de los servicios públicos de carácter social y asistencial, en el marco de una reflexión más amplia sobre los derechos socioeconómicos de prestación, las transformaciones de la configuración de la Administración prestacional y la garantía de la igualdad de condiciones básicas de vida en un Estado descentralizado territorialmente.
El punto de partida de esta reflexión es lo que se podría llamar la paradoja del Estado asistencial en momentos de crisis económica como la presente: tal como se explica en la ponencia antes mencionada, ésta ha dado lugar a una profunda crisis financiera del sector público, debido a la merma de ingresos fiscales que produce la reducción de la actividad económica ocasionada por la propia crisis y a las limitaciones para incurrir en déficit que imponen tanto las exigencias del proceso de integración europea como el sobrecoste a que está sometida la deuda pública española por la desconfianza de los mercados internacionales en nuestra economía; las consiguientes restricciones presupuestarias amenazan el sistema de prestaciones erogadas o garantizadas por las Administraciones públicas a través de los servicios de carácter social y asistencial, justamente cuando mayores son las necesidades sociales a las que debe subvenir.
En este contexto, lo primero que habría que plantearse es una revisión de los términos del debate sobre la naturaleza y eficacia jurídica de los derechos fundamentales socioeconómicos, reabierto en España en los últimos tiempos con ocasión de la inclusión de amplias tablas de los mismos en los nuevos Estatutos de Autonomía y, en la actualidad, por la repercusión de la crisis económica. En efecto, la incidencia de la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, y de la propia crisis económica dan un nuevo sesgo a este tema y obligan a retomar una línea de análisis bien conocida, por lo demás, en el panorama europeo comparado, la relativa al carácter «condicionado» de los derechos socioeconómicos de prestación, carácter que, a su vez, se vería matizado por la existencia de un núcleo indisponible de prestaciones esenciales garantizadas constitucionalmente, en la medida en que dichos derechos encuentran su fundamento último en la dignidad de la persona.
Todo ello suscita, a su vez, la cuestión de los límites de la libertad de configuración del legislador y de la Administración en el desarrollo de los derechos socioeconómicos de prestación y, en relación con la misma, en esta Comunicación se analizarán sucintamente las transformaciones que está experimentando la Administración prestacional para hacer frente a las drásticas restricciones
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presupuestarias. En especial, se prestará atención a dos tendencias: el abandono a favor del sector privado de la atención a determinadas necesidades sociales, ante la incapacidad de la Administración para cubrirlas en su totalidad de manera directa, y la nueva forma de privatización de la gestión de los servicios públicos que apareció en la última etapa de crecimiento económico como consecuencia de las ya apuntadas limitaciones al déficit público, consistente en el recurso a la financiación privada de las infraestructuras públicas, incluidas las que dan soporte a los servicios de carácter social y asistencial.
Finalmente, se dedicará un último apartado de la presente Comunicación a abordar los problemas específicos que plantea la función del Estado como garante de la igualdad básica de las condiciones de vida de todos los ciudadanos en un sistema descentralizado territorialmente como el español. De nuevo, la crisis económica puede tener una importante incidencia en este terreno, pues, como también pone de manifiesto la ponencia del profesor Embid Irujo sobre «El Derecho público de la crisis económica», este tipo de situaciones suelen conducir a un reforzamiento de la posición de las instancias centrales en los modelos descentralizados de organización territorial.
El debate sobre la naturaleza y eficacia jurídica de los derechos fundamentales socioeconómicos, especialmente aquellos que incorporan un contenido prestacional, ha estado presente de manera permanente desde los mismos inicios de la constitucionalización del Estado social. Cuando empezaba a apuntar la actual crisis económica, la discusión había reverdecido en nuestro país con motivo de la inclusión de amplias tablas de principios y derechos de carácter eminentemente socioeconómico en los nuevos Estatutos de Autonomía aprobados a partir del año 2006. Haciéndose eco de este interés, el IV Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, celebrado en Valladolid los días 6 y 7 de febrero de 2009, dedicó precisamente dos de sus ponencias al tema «Derechos sociales y Estatutos de Autonomía»2.
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Además de la cuestión de la constitucionalidad de la inclusión de dichas tablas de derechos en los Estatutos de Autonomía, ambos trabajos se ocuparon también por extenso de la naturaleza y eficacia jurídica de los derechos socioeconómicos, alineándose con las posturas doctrinales que defienden su plena juridicidad, que niegan que ésta se deba identificar de modo necesario con la configuración en toda su extensión como derechos subjetivos perfectos accionables directamente ante los órganos jurisdiccionales y que resaltan su eficacia, en todo caso, como mandatos dirigidos a los poderes públicos autonómicos3. En relación con esto último, hay que tener en cuenta que la sentencia del Tribunal Constitucional 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el nuevo Estatuto de Auto-nomía de la Comunidad Valenciana, había declarado en su fundamento jurídico decimoquinto que «en el ámbito de lo dispuesto por el art. 147.2 d) CE, los Estatutos de Autonomía no pueden establecer por sí mismos derechos subjetivos en sentido estricto, sino directrices, objetivos o mandatos a los poderes públicos autonómicos. Por ello, cualquiera que sea la literalidad con la que se expresen en los estatutos, tales prescripciones estatutarias han de entenderse, en puridad, como mandatos a los poderes públicos autonómicos, que, aunque les vinculen, sólo pueden tener la eficacia antes señalada. Lo dicho ha de entenderse sin perjuicio, claro está, de que tales prescripciones estatutarias, como todas las otras contenidas en los Estatutos, habrán de ser tomadas en consideración por este Tribunal Constitucional cuando controle la adecuación de las normas autonómicas al correspondiente estatuto».
Con posterioridad, la reciente sentencia 31/2010, de 28 de junio, sobre el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, ha abundado en esta línea en su fundamento jurídico decimosexto, que niega que los derechos recogidos en los Estatutos de Autonomía puedan venir considerados como derechos fundamentales, señalando que los mismos «han de ser, por tanto, cosa distinta. Concretamente, derechos que sólo vinculen al legislador autonómico [...] y derechos, además, materialmente vinculados al ámbito competencial propio de la Comunidad Autónoma». Después de distinguir entre los derechos que son verdaderos derechos subjetivos y aquellos que son, en realidad, mandatos a los poderes públicos, añade que «en el nuevo Estatuto catalán se prodiga sobre todo, según
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veremos, sin que falten proclamaciones de derechos subjetivos stricto sensu, el segundo tipo de derechos, es decir, mandatos de actuación a los poderes públicos, ya estén expresamente denominados como “principios rectores”, ya estén enunciados literalmente como derechos que el legislador autonómico ha de hacer realidad y los demás poderes públicos autonómicos respetar. [...] Este tipo de derechos estatutarios, que no son derechos subjetivos sino mandatos a los poderes públicos (STC 247/2007, FFJJ 13 a 15), operan técnicamente como pautas (prescriptivas o directivas, según los casos) para el ejercicio de las competencias autonómicas». Por lo que se refiere al plano de la eficacia de esos «derechos» o principios rectores que son mandatos a los poderes públicos auto-nómicos y, en...
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