Crisis de deuda, rescates y protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de los trabajadores

AutorNora Mª Martínez Yáñez
CargoProfesora Contratada Doctora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Vigo
Páginas223-244

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1. EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD FINANCIERA Y LAS MEDIDAS ADOPTADAS PARA HACER FRENTE A LAS CRISIS DE DEUDA

Cuando en 1992 se aprobó en Maastricht una nueva versión de los Tratados que por fin ponía en marcha el ambicioso proyecto de una Unión Económica y Monetaria, quizás pocos sospechaban el extraordinario impacto que habría de causar sobre los derechos sociales y laborales.

Los hipotéticos beneficios de la Unión Monetaria se hicieron palpables en los años posteriores a su efectiva implantación el 1 de enero de 1999. Durante un breve periodo que comenzó a dar muestras de agotamiento en torno a 2005 la moneda única contribuyó a incrementar los niveles de crecimiento de las economías y el empleo de los Estados miembros, resultando particularmente beneficiados por el proceso de convergencia los Estados con menor nivel de renta. Sin embargo, la virulenta crisis que se desencadenó en 2007 puso de manifiesto relevantes deficiencias en la arquitectura de la Unión Económica y Monetaria.

Aunque la crisis afectó a todos los Estados de la Unión, su impacto no fue homogéneo. Los Estados periféricos, que ya contaban antes del estallido de la crisis con mayores tasas de desempleo y sistemas productivos menos sólidos, se vieron atrapados en una situación económica muy crítica, al haber perdido el control sobre el tipo de cambio y la política monetaria independiente como instrumentos de ajuste macroeconómico, y ver limitada su política fiscal por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Todo ello acabó desembocando en diversas crisis de deuda pública que hicieron precisa una intervención supranacional para garantizar la viabilidad de la moneda única.

Una de las deficiencias del diseño funcional e institucional de la Unión Económica y Monetaria era la falta de previsión de mecanismos para combatir de forma rápida y eficaz los desequilibrios económicos y financieros de la zona euro. Al

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margen de la insuficiente eficacia de la coordinación de las políticas económicas, se mostró una excesiva confianza en el carácter disuasorio de la cláusula de no corresponsabilidad del artículo 125 TFUE, que advierte de que ni la Unión ni los Estados responderán de los compromisos financieros de otros Estados miembros. Al indicar que cada Estado es responsable de su endeudamiento y ha de asumirlo en solitario se pretendía, de un lado, evitar que los Estados relajasen su política presupuestaria, ante la expectativa de ser rescatados en caso de toparse con dificultades de financiación, y, de otro lado, obligarles a contraer deudas exclusivamente en las condiciones de los mercados financieros, entendiéndose que así quedarían sujetos a una disciplina presupuestaria cuyo respeto contribuiría al mantenimiento de la estabilidad de la moneda común1. Por tanto, las posibilidades de asistencia financiera quedaban fuera del alcance de los Estados de la zona euro, aunque se mantenían para los Estados que aún no hubiesen adoptado la moneda única, precisamente para contribuir a su futura integración en la Unión Monetaria2. Conforme a ello, se ha prestado ayuda financiera a Hungría, Rumanía y Letonia, sujetando a estos Estados a una estricta condicionalidad que ha incluido la reforma profunda de sus sistemas sociolaborales3.

Los avatares de la negociación en Maastricht de la cláusula de no corresponsabilidad, marcados por los diferentes puntos de vista en torno a su alcance, explican a su vez la introducción del artículo 122 TFUE, que contempla una muy limitada posibilidad de asistencia financiera a un Estado miembro en circunstancias excepcionales. El tenor literal del precepto, que se refiere a dificultades graves en el suministro de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía, o a dificultades graves ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar, dejan patente el carácter sumamente restrictivo de este pequeño resquicio para la asistencia financiera a un Estado miembro por parte de la Unión.

Pero ninguna de estas disposiciones, con las que se pretendió respaldar opciones de política económica, logró impedir las diversas crisis de deuda soberana acaecidas entre los años 2010 y 20124. El peligro que estas situaciones llegaron a

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comportar para la viabilidad futura de la Unión Económica y Monetaria forzó la adopción de una cascada de medidas que se han sucedido atropelladamente, a veces solapando sus contenidos, y otras recurriendo a vías poco convencionales en el ámbito de la Unión Europea, como los acuerdos internacionales suscritos por los Estados de la Eurozona, cuya actuación conjunta como Estados soberanos vino a sortear las dificultades legales y políticas que rodeaban la intervención de la Unión5. El forzoso protagonismo asumido por los Estados miembros ante la falta de una respuesta inmediata, decidida y articulada por parte de la Unión contribuyó desde muy pronto al desarrollo de fórmulas intergubernamentales de gestión de la crisis de la zona euro, que se han desarrollado de forma paralela y complementaria al sistema jurídico-institucional de la Unión Económica y Monetaria, y a través de las cuales se han atribuido a las instituciones europeas nuevas competencias y funciones a mayores de las previstas en los Tratados.

Todo ello evidencia la improvisación con la que se ha tenido que actuar a falta de un diseño funcional e institucional más preciso de la Unión Económica y Monetaria. Lamentablemente el proceso de reforma que concluyó con la adopción del Tratado de Lisboa no se aprovechó para introducir mecanismos legales de soporte financiero frente a posibles crisis, o para adaptar a esa eventualidad algunas vías de actuación ya contempladas de forma genérica, como la cooperación reforzada del artículo 20 TUE, o la habilitación competencial del artículo 352 TFUE para alcanzar objetivos previstos en los Tratados. Como resultado de todo ello, ha terminado surgiendo un sistema más o menos articulado de apoyo financiero a los Estados de la Eurozona, de naturaleza intergubernamental, que contrasta con el decidido impulso supranacional que han registrado otras áreas de la Unión Económica y Monetaria, como la coordinación de las políticas económicas.

Sin embargo, hasta llegar a ese sistema, los cauces adoptados para articular los rescates de los Estados con crisis de deuda han sido de diversa índole.

Así, la respuesta europea a la crisis de la deuda soberana griega partió de los Estados de la zona euro, que el 2 de mayo de 2010 decidieron conceder asistencia financiera a Grecia mediante un paquete de préstamos bilaterales, completados con una ayuda adicional del FMI. Pese a tratarse de un acuerdo internacional, las instituciones de la Unión Europea no quedaron al margen de esta operación, pues, como es bien conocido, el programa de ajuste económico fue negociado por el Gobierno griego con la Comisión, el Banco Central Europeo y el FMI -la Troika, en términos coloquiales-, recayendo también en ellos la función de control y seguimiento del rescate.

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Pero la insuficiencia de esta solución para continuar prestando ayuda a otros Estados de la zona euro que también sufrían la presión de los mercados sobre su deuda soberana devolvió la pelota al tejado de la Unión Europea, que, forzando el tenor literal del artículo 122.2 TFUE, creó con carácter provisional el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera -en adelante MEEF-6. Con todo, los fondos del MEEF, aportados por los Estados miembros de la Unión, y no sólo por los de la Eurozona, se completaron con una aportación del FMI y con el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera -en adelante FEEF-, creado mediante un acuerdo ejecutivo suscrito por los Estados de la zona euro, que de esta forma asumían el coste principal de los rescates, prescindiendo de la ratificación parlamentaria que suele ser habitual en otros tratados internacionales7. En noviembre de 2010 y mayo de 2011, mediante la actuación conjunta de estos dos instrumentos, uno de naturaleza comunitaria -MEEF- y otro intergubernamental -FEEF-, se prestó ayuda financiera a Irlanda y Portugal, bajo la condición de cumplimiento de un programa de ajuste económico negociado de nuevo por dichos Estados y la Comisión, el FMI y el Banco Central Europeo.

Tanto el MEEF como el FEEF nacieron como instrumentos provisionales para hacer frente a las crisis de deuda irlandesa y portuguesa, y su encaje en los Tratados y en los sistemas constitucionales de los Estados firmantes no resultaba sencillo. Paralelamente, los tres rescates financieros de Estados de la Eurozona llevados a cabo en menos de dos años, así como el incipiente rescate de Chipre, pusieron de manifiesto la necesidad de crear herramientas de estabilidad financiera permanentes, pues mientras las estructuras económicas y productivas de los Estados de la Eurozona sigan siendo profundamente heterogéneas las necesidades de asistencia financiera serán recurrentes8.

El procedimiento elegido para establecer un cauce de asistencia financiera permanente fue de nuevo el acuerdo internacional suscrito por varios Estados de la zona euro, aunque esta vez se procedió simultáneamente a la modificación del Tratado de Funcionamiento, a fin de garantizar su compatibilidad con el sistema jurídico de la Unión9. Tras diversos avatares, en octubre de 2012 comenzó su andadura...

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