Del crimen de terrorismo en el derecho internacional contemporáneo

Autor:Ana Salinas de Frías
Páginas:351-364
 
ÍNDICE
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1. Algunas desconsideraciones previas
  1. Si hay una inflación en el uso de un vocablo, de un concepto jurídico hoy día, sin duda es la del término terrorismo. Ya no sólo se trata de que sea una expresión en lo jurídico huérfana de un consenso internacional, sino de que es un término utilizado cada vez con más frecuencia de modo excesivo, abusivo, interesadamente desdibujado, tanto en el ámbito internacional, como en el ámbito interno. Más allá de un uso aberrante para descalificar tradicionalmente cualquier oposición política 1, el discurso contaminado por el término "terrorismo" en sentido impropio ocupa desde hace tiempo demasiado espacio y protagonismo en el día a día de nuestras sociedades nacionales 2 y casi también en el discurrir ordinario de la internacional 3.

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  2. Si la agresión, en tanto que crimen internacional, ha podido ser definida a pesar de todas sus dificultades, y sometida finalmente a cierto control en la forma más contundente posible en el marco del Derecho inter-nacional público, con su inclusión como crimen bajo la competencia de la Corte Penal internacional 4, el terrorismo no ha gozado de igual fortuna sino más bien la contraria, pese a la dimensión que ha adquirido en las últimas décadas.

  3. Esta breve contribución sólo pretende abordar sucintamente tres grandes cuestiones básicas y clásicas porque son inevitables a la hora de enfrentarse a esta lacra, a la vista de los problemas estructurales que su tratamiento jurídico internacional plantea; y porque, en su momento, también irrumpieron en el pensamiento de Antonio Remiro. Esas cuestiones son, en primer lugar, su persistente indefinición y los problemas derivados de ésta, en particular el tratamiento compartimentado mediante tratados sectoriales específicos -en ocasiones incluso inconexos- en la materia, agravados ahora por la superposición de la acción legislativa sobrevenida del Consejo de Seguridad. En segundo lugar, su magnificación en las dos últimas décadas al menos, así como la necesidad de optimizar la lucha contra el mismo y, en particular, de superar los problemas existentes por un lado en relación al uso de la fuerza por parte de los Estados para combatirlo, y por otro en relación con la jurisdicción en este tipo de crímenes internacionales, lo que ha llevado a explorar alternativas y a perfeccionar mecanismos de cooperación penal internacional. Y, en tercer lugar y sobre todo, la afección profunda de los derechos y libertadas fundamentales -también en los sistemas políticos

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    occidentales de larga tradición democrática- que indefectiblemente ha provocado la forma en la que este problema global se ha combatido.

  4. Desconsiderado, cuando menos, ha sido pues el tratamiento que algunas de estas cuestiones han recibido hasta el momento, por parte de los Estados, ya sea en la escena nacional o internacional.

2. La indefinición del terrorismo en el derecho internacional: una suerte de objeción persistente
  1. En cuanto a la indefinición contumaz de esta ofensa penal en el sistema internacional y el recurso a la técnica sustitutiva de los tratados sectoriales, no cabe por menos que lamentar el naufragio -a falta de la hones-tidad suficiente de la comunidad internacional para aplicar la eutanasia- de la propuesta india que en 1997 floreció en el seno de la AGNu 5 para diseñar un texto de convenio omnicomprensivo de lucha contra el terrorismo. La iniciativa no encontró sino depredadores y plagas varias, en particular una no precisamente menor en relación con la definición del propio concepto de terrorismo y su choque frontal con dos conocidas realidades: de un lado el intento de justificación del recurso a métodos terroristas por parte de los aún existentes pueblos sometidos injustamente a ocupación o a dominación colonial de la mano de buena parte del mundo árabe, como dejan constancia los convenios en materia de terrorismo de la Organización para la Cooperación Islámica 6, de la Liga de Estados Árabes 7, o de la unión Africana 8; y de otro lado, y frente a la negativa a esta demanda, la pretensión de incluir en su texto el conocido ya no sólo oficiosamente como "terrorismo de Estado" 9, con el consiguiente rechazo frontal del bloque de los Estados occidentales, como se sabe. una iniciativa moribunda que recibió los últimos cuidados paliativos en 2013 sin ningún resultado por el momento, pues la confrontación persiste.

  2. Y ante semejante fracaso, la insistencia en el uso de la codificación parcial a golpe de nuevas formas de atentado. Así lo demuestran el último

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    ramillete de tratados y protocolos adoptados tras los atentados del 11-S por las agencias especializadas de Naciones unidas, algunos con una demora de más de diez años 10. Y ello ha conllevado ventajas e inconvenientes. Por insistir en los segundos 11, no se pueden ignorar los límites propios de los tratados internacionales como tales instrumentos técnicos al servicio de la voluntad cooperadora de los Estados, y la posibilidad de éstos de "amoldarlos" a golpe de reserva o de declaración. Como tampoco se puede olvidar el recurso casi exclusivo a la extradición como medio de cooperación, con las limitaciones que ésta aún continúa presentando, o el tratamiento del terrorismo desde la óptica casi exclusiva de la represión y sólo muy ocasionalmente de la prevención y de la profundización en sus causas y raíces profundas, mención ésta completamente ausente en casi la totalidad de convenios en la materia.

  3. Pese a que la técnica del "listado" ha sido una solución a la falta de acuerdo en la definición del concepto de terrorismo como crimen internacional, ésta no deja de plantear problemas. Así queda patente en la obsolescencia de los tratados que de forma sistemática y cerrada recurren a ella, dada la adopción de nuevos instrumentos a posteriori criminalizando actos no previstos en dicho listado, un inconveniente sólo salvado parcialmente con ciertas cláusulas generales no siempre afortunadas 12, y particularmente porque, a pesar de que incluyan como obligación básica la de su tipificación y penalización en el derecho interno, difícilmente han contribuido a una armonización de su tratamiento penal en los Estados partes, no ya sólo en lo que hace a su tipificación, sino muy particularmente en lo que hace a su sanción. En fin, este desacuerdo, base de la pervivencia de este sistema convencional sectorial que aún hoy se sigue practicando sin alternativa posible, ha servido de terreno abonado a una creciente intervención legislativa del CSNu dura y razonablemente censurada también por el profesor Remiro, por tratarse de competencias que no le pertenecen, desoyendo así la estricta

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    voluntad de los Estados; por encuadrarse a partir de aquí siempre y en todo caso en el capítulo VII de la Carta de las Naciones unidas; por tratarse de un órgano restringido y no democrático; por ejercer competencias que no pueden ser ni desoídas, ni contradichas, ni controladas por nadie más que por él mismo; y por dar al traste, en definitiva, a través de este sistema, con los propios tratados suscritos por los Estados y, sobre todo, con los medios de cooperación previstos en ellos 13.

3. En tiempos de luz menguante 14
  1. De los muchos otros aspectos posibles en los que esta breve contribución podría centrarse, sin duda otro de los más significativos a día de hoy es la magnificación del terrorismo internacional tal y como actualmente lo conocemos. Es evidente que se trata de una magnificación real, pues éste ha alcanzado dimensiones desconocidas hasta ahora y materializadas no sólo en el hecho de haberse convertido en un fenómeno global ya con los ataques de AlQaida de 2001, sino también, y como se ha visto con el grupo terrorista Daesh, un terrorismo capaz de ejercer un amplio y sostenido control territorial hasta ahora desconocido; con voluntad de extensión global de la dominación que conlleva; y que practica una llamada generalizada a las filas de la yihad y el reclutamiento de adeptos en todo el mundo, una nueva dimensión favorecida por el desarrollo y la dificultad en el control del uso de las nuevas tecnologías de la comunicación y la información. De esta forma se han evidenciado aún más las carencias y la falta de medios jurídicos y de respuestas adecuadas a esta nueva situación desde el Derecho internacional, así como la equívoca voluntad de algunos Estados a llevar la cooperación internacional contra el mismo hasta sus últimas y verdaderas consecuencias.

  2. Esa magnificación es constatable y ha planteado serios problemas en relación con conceptos básicos del Derecho internacional, más allá de los ya señalados en su momento por Antonio Cassese en su muy conocida contribución con ocasión de la intervención en Afganistán, consecuencia de los atentados terroristas de 2001 15. Porque de un lado, y en primer lugar, es indiscutible la necesidad de defensa por parte de los Estados ante situaciones semejantes, así como lo es la legitimidad de su respuesta incluso frente a ataques armados de actores no estatales en circunstancias tales como los grandes ataques terroristas acaecidos desde 2001. Por ello se ha aceptado una ampliación de uso

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    de la fuerza en el Derecho internacional contemporáneo amparado por la legítima defensa, aunque sin que se trate por ello de un uso ilimitado ni sujeto a condiciones más laxas; esto es, la legitimidad exclusivamente de un uso de la fuerza armada contra un grupo terrorista sólo en el territorio de un Estado controlado de forma efectiva por el mismo y en todo caso proporcional y no preventivo ni desnaturalizador de la legítima defensa, como...

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