La costumbre y el derecho municipal en los ayuntamientos constitucionales (1876-1924)

AutorCarlos Merchón Fernández
Páginas943-966

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1. La costumbre y el derecho municipal con anterioridad al estatuto municipal (1924)

Nadie que sea medianamente conocedor de la historia de la Administración duda hoy en día de la determinante importancia del elemento histórico de la misma, hasta el punto de que no pocos historiadores y administrativistas afirman con toda contundencia hoy que la Administración no es producto lógico, sino histórico, y que incluso la actual debe considerarse básicamente como una etapa evolutiva más de un proceso pluricentenario que la condiciona sustancialmente, ya que sin antecedentes históricos ninguna Administración podría en ningún caso haber adoptado las formas concretas actuales.

En este sentido, no ha sido estudiado, al menos hasta ahora y de forma monográfica, un aspecto concreto del municipalismo histórico en el periodo de la Restauración como es la Costumbre y su relación con el derecho municipal Page 944 de la época, justamente en el momento en que el caciquismo local, la decadencia económica y el pesimismo nacional abocaban a urgentes reformas en el ámbito del régimen local.

Efectivamente, existen estudios recientes sobre la reforma de la Administración Local española a principios del siglo XX como el de Tusell o clásicos como el de Gascón y Marín, coetáneo a la época, ya que se publica en 1909 en París, o el de Sánchez de Toca en relación al municipalismo de la época y el problema de regionalismo; de igual forma el de Royo Villanova sobre descentralización y regionalismo publicado en 1901 con prólogo de Costa, o los conocidísimos ´Escritos municipalistas y de la vida localª, coetáneos al periodo de Adolfo Posada, o el no menos clásico de Jordana de Pozas sobre Derecho municipal, etc., pero ninguno sobre su relación con la costumbre.

Pues bien, a la luz de las numerosas actas de sesiones de ayuntamientos consultadas, se infiere claramente de las mismas que dichas actas no tienen formalmente el carácter de norma, cuestión que por otra parte ni la Constitución de 1876 ni la ley municipal de 1877 ni el resto de normativa municipalista del período reconoce, cosa que realmente no podía ser de otra forma, toda vez que una sesión corporativa no tiene por qué buscar tomas de decisiones generales o plenamente normativas, sin perjuicio de que existan determinadas decisiones corporativas cuyo contenido tiene auténtica fuerza normativa en tanto en cuanto va encaminado a imponer una conducta 1.

Es fácilmente predicable en estos casos que al menos materialmente resulta algo muy similar a la norma positiva (a pesar de su origen consuetudinario), siempre y cuando a tales decisiones se les añada la característica de generalidad, en cuyo caso no existe diferencia alguna con cualquier otra regulación formalmente promulgada en materia municipalista.

La diferencia en este sentido entre las ordenanzas municipales de la época y las actas de sesiones de cualquier ayuntamiento apenas es perceptible, cuestión que no debe sorprendernos porque el predominio de las concepción liberal de la época basado en la mínima intervención estatal impedía una producción normativa elevada.

Ello, no obstante, se puede apreciar en numerosas ordenanzas municipales consultadas que éstas resultan bastante completas en un buen número de temas, sin perjuicio de que sorprendentemente en alguna de ellas observamos una abstracción tal que las aleja de la realidad cotidiana municipal, mientras que se observa paralelamente una mayor conexión práctica en otro tipo de actos administrativos, básicamente en todo tipo de decisiones administrativas de los ayuntamientos.

En cuanto a la génesis sobre dónde aparece la conexión entre las actas municipales y la costumbre de un municipio, podemos afirmar que las primeras son generalmente expresión de la segunda, sobre todo en pequeñas localidades rurales, de forma tal que la costumbre venía a ser la expresión del sentir Page 945 jurídico de la comunidad local y las Actas de Sesiones la forma escrita de resolver esas preocupaciones o situaciones de hecho 2.

Resulta evidente, por tanto, que tanto las Corporaciones municipales como los grupos sociales que actúan en régimen de autogobierno, se mueven principalmente en esta dirección cuando surgen problemas jurídicos sociales, no anteponiéndose a ellos imaginando previamente soluciones de tipo intelectual, es decir, el fenómeno es a la inversa.

En este sentido, la normativa de los grupos sociales reducidos muestra en el derecho municipal una clara relación entre derecho positivo y derecho autóctono rural de cada zona, de forma tal que intentar romper dicha relación lleva aparejado un claro rechazo social más violento incluso que en las grandes ciudades, como por ejemplo el rechazo de muchos pueblos de España de la época al establecimiento de fiestas laicas, hasta el punto de que muchos municipios rurales, salvo si el derecho laboral lo imponía, esos días tenían el carácter de laborales, cuestión que se refleja en numerosas Ordenanzas Municipales.

En la práctica, numerosos ayuntamientos de la época conseguían aprobar y aprobaban acuerdos cuyo contenido sería mas bien propio de las Ordenanzas Municipales, siendo los mayores formalismos que han de cubrirse simplemente las inserciones de los acuerdos en el Boletín Oficial de la Provincia, sobre todo en regulaciones de derecho privado, que son las que obviamente tienen más que ver con la costumbre que con el derecho positivo sensu stricto.

En ningún caso se podía dudar de la aceptación de los acuerdos municipales indicados ni por parte de la Diputación Provincial correspondiente, ni por cualquier organismo de la Administración Central, sin perjuicio de que en la mayoría de los casos tales decisiones no eran supervisadas por dichas instituciones. En el caso de que la supervisión fuese obligatoria, como era el caso de arriendos de derechos de consumo, no solía haber rechazo del órgano supervisor, ya que éste, de haber existido, hubiera quedado reflejado documentalmente, puesto que todas las comunicaciones o notificaciones recibidas en los ayuntamientos provenientes de órganos superiores quedaban plasmadas en las Actas, incluso las más insignificantes; de esta forma podríamos afirmar que el único derecho municipal existente es el recogido en dichas actas, sin perjuicio de su origen consuetudinario o no 3.

Da la impresión en este sentido de que estaban latentes en la mentalidad de la época las bases del régimen local gaditano (arts. 309 y 310 de la Constitución de Cádiz) en las que se reconocía a pueblos y comarcas como unidades naturales de convivencia que se institucionalizan a través del municipio, del Page 946 que el Ayuntamiento es la expresión legal, por lo que el concepto de municipio que se consigna es puramente legal y abstracto, quedando reducido a circunscripción.

Es en este sentido como los vecinos de los pueblos son las únicas personas con legitimación y con conocimiento de los medios de promover sus propios intereses y nadie mejor que ellos es capaz de adoptar las medidas oportunas, línea esta que se mantiene en casi todo el municipalismo decimonónico.

No obstante, la constante oscilación de gobiernos moderados y liberales primero y más tarde conservadores y liberales a principios del siglo XX con la constante modificación del ´derecho localª, obligó a numerosos Ayuntamientos a una contínua adaptación en la toma de decisiones a la regulación de cada momento.

Como norma general la postura adoptada por los pequeños municipios mayoritarios en la época era evitar ese vaivén esquizofrénico de normas, precisamente donde los aspectos de autonomía normativa de carácter político eran los más cambiantes, buscando siempre actuar solamente cuando las circunstancias políticas lo imponían y dejando de actuar en el resto de las situaciones.

No debe extrañar por ello que con el tiempo esa tendencia deviene inevitablemente hacia una despreocupación y desánimo por los asuntos municipales, lo que iba a permitir de facto a los secretarios municipales en los auténticos ´gobernantesª de no pocos Ayuntamientos, a pesar de que muchos de ellos únicamente poseían conocimientos de las primeras letras, cuestión que se les exige desde la Ley Municipal de 1877. En la práctica muchos de estos secretarios se limitaban a cumplir las finalidades normativas, a evitar las protestas vecinales y a plegarse en muchos casos a la voluntad autoritaria del cacique local de turno, deviniendo todo ello en un desinterés corporativo por los temas municipales, en una degeneración del sistema municipal en general y en decaimiento de la mayoría de las normas y ordenanzas municipales, copiadas muchas veces de unos ayuntamientos por otros, cuando no en la pérdida del estilo literario con redacciones de Actas deficientes, incluidas faltas de ortografía 4.

De igual modo, aspectos diferentes sobre la costumbre pueden observarse en la variada cauística del Derecho Privado, como por ejemplo observamos en las Actas y Ordenanzas municipales de la época referidas a la pormenorización de precios de venta al público de productos reglados por vía municipal, estableciendo que deben incluir todos los gastos de producción, de forma tal que en la práctica el precio devendrá en un punto de referencia para la recaudación de impuestos sobre el...

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