La Corte Penal Internacional y África: ¿más allá de una mera 'Corte Penal africana'?
| Autor | Kai Ambos |
| Páginas | 265-306 |
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Aunque la Unión Africana (en adelante “UA”) promovió hace algunos años y sin reservas el desarrollo de la CPI, convocando, por ejemplo, a la ratificación universal del Estatuto de Roma en su plan estratégico para 2004-72, lo cierto es que su actitud cambió considerablemente con el dictado de la orden de detención de Al-Bashir3. En reiteradas ocasiones,
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tanto la Asamblea de la UA como su Consejo de Paz y Seguridad han solicitado al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que aplicara el artículo 16 y suspendiera el proceso, aunque sin éxito4.
En marzo de 2009 se estableció el Panel de Alto Nivel de la Unión Africana (PANUA)5a fin de “examinar las cuestiones de paz, justicia, responsabilidad, impunidad y reconciliación en Darfur”6. En su reporte final el PANUA recomendó, entre otras cosas, la creación de una corte híbrida para tratar los graves crímenes cometidos en Darfur y manifestó su esperanza de que ese tribunal pudiera influir en las decisiones de la CPI
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sobre su jurisdicción complementaria7. Si bien en ese informe del PANUA no se hicieron recomendaciones sobre el caso Bashir, lo cierto es que la solidaridad de la Asamblea de la UA con Al-Bashir resultó obvia cuando decidió que8:
“…los Estados Miembros de la UA no prestarán cooperación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 del Estatuto de Roma de la CPI referido a las inmunidades para arrestar y entregar al presidente de Sudán Omar Al Bashir”9.
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Cuando la CPI dictó otra orden de detención, esta vez contra el líder libio Muammar Gadafi10(quien ya había fallecido11), la UA emitió una declaración similar en la que convocaba a sus Estados Miembros a no cooperar con la CPI en este pedido12.
Además, la UA actualmente está tratando de limitar las facultades del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas con relación al artículo 16: ha propuesto a la Asamblea de Estados Partes (“AEP”) de la CPI una enmienda a esta norma en virtud de la cual las facultades de suspender un caso ya no estarán en cabeza del Consejo de Seguridad, sino de la Asamblea General de las Naciones Unidas para el supuesto en que el Consejo no se pronuncie sobre esa solicitud dentro de los seis meses13.
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En este contexto es importante mencionar los recientes acontecimientos con relación a la situación de Kenia14. Luego de que el Fiscal individualizara a seis sospechosos de haber participado en los actos de violencia post electorales, y de haber solicitado las respectivas órdenes de comparecencia en diciembre de 2010, el parlamento keniata consideró la denuncia del Estatuto de Roma, y el gobierno keniata, apoyado por la Asamblea de la UA15, solicitó al Consejo de Seguridad que utilizara sus facultades para suspender el proceso en base al artículo 16 a fin de facilitar la implementación de mecanismos de justicia locales16. Posteriormente, el gobierno keniata impugnó la admisibilidad de la causa, lo cual fue rechazado por la CPI. La Sala de Cuestiones Preliminares II sostuvo que no había habido “actividad investigativa concreta en relaciona los... sospechosos en cuestión”17, y que seguía vigente el estado de inactividad por parte del Estado18.
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Los recientes acontecimientos en Libia también revelaron las tensiones existentes. Luego de la muerte de Muammar Gadafi, la CPI continuó con las investigaciones en contra de su hijo Saif Al-Islam Gadafi y el ex jefe de inteligencia Abdullah Al-Senussi. La CPI dictó órdenes de detención contra ambos19, pero los dos están actualmente en manos de las autoridades libias que se niegan a entregarlos a la CPI20. Incluso las autoridades libias arrestaron a cuatro funcionarios de la Oficina Pública de Defensa de la CPI durante el transcurso de una visita a Saif Al-Islam Gadafi21. La Sala de Cuestiones Preliminares competente ha rechazado la impugnación de la admisibilidad de la causa por parte de Libia en el caso
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de Saif22, pero la ha considerado fundada en el caso de Al-Senussi autorizando su procesamiento en Libia23.
Las críticas a las órdenes de detención contra Al-Bashir también vinieron desde otros rincones. Para el presidente de Ruanda, Paul Kagame, la CPI “fue puesta en su lugar solo para los países africanos, solo para los países pobres… Ruanda no puede ser parte de ese colonialismo, esclavismo e imperialismo”24. Ciertamente el tono del gobierno ruandés cambió con la detención de Callixte Mbarushimana, secretario de prensa de las “Fuerzas Democráticas para la Liberación de Ruanda” (FDLR) hutus, en octubre de 2010 en París, en virtud de una orden de arresto de la CPI25.
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En términos similares, el antiguo líder libio Gadafi repitió, durante su presidencia de la UA que “la orden de la CPI para detener al presidente Bashir es un intento [de Occidente] de recuperar sus antiguas colonias”26.
Por supuesto que su posición no cambió cuando la CPI se volvió en contra suyo27.
La actitud crítica, incluso hostil, no pasó desapercibida en La Haya y algunas capitales africanas. La nueva Fiscal de la CPI, Fatou Bensouda, hizo mención a los “rumores” sobre la “desvinculación africana”28, y advirtió que la relación entre la CPI y la UA no debería continuar deteriorán-dose29. Varios Estados Partes africanos incumplieron con sus obligaciones impuestas por el Estatuto de Roma30cuando recibieron a Al-Bashir en una visita de Estado oficial en lugar de arrestarlo31. Ciertamente, el embajador
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de Chad, Ahmat Mahamat Bachir, expresó el descontento general de los líderes africanos al decir que: “estamos con el Estado de Derecho y todos tienen que pagar por sus errores y por cualquier delito que hayan come-tido, pero no lo aceptaremos cuando sea selectivo y dirigido solo contra los líderes africanos”32. En julio de 2013 Al-Bashir participó en el cumbre de la UA sobre Sida, tuberculosis y malaria en Abuya, capital de Nigeria, y tampoco fue detenido por este Estado que también es Estado parte de la CPI. Además, la UA rechazó la creación de una oficina de enlace con la CPI cerca de su sede en Adís Abeba, Etiopía33, y en su lugar propuso una Sala Penal para la Corte Africana de Justicia y Derechos Humanos que trate sobre delitos internacionales34. Últimamente, la UA, por iniciativa de algunos Estados (en particular Kenia y Sudán), organizó una “cumbre CPI” en Adís Abeba, unos días antes de la reunión de la Asamblea de Estados Partes en La Haya (20-28 noviembre de 2013), para reforzar la crítica “africana” a la CPI e, incluso, amenazar con una renuncia colectiva al Estatuto de Roma. Al final, sin embargo, solamente se adoptó una resolución solicitando a los (otros) Estados Partes y a la CPI que tomaran en cuenta la situación especial de los Jefes de Estado activos que están procesados (o sea, concretamente, Al-Bashir y Kenyatta)35.En con-
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secuencia, la AEP adoptó una enmienda de las Reglas de Procedimiento y Prueba (“RPP”) facilitando la ausencia de estos acusados en procesos contra ellos36.
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Si bien el problema de la imagen negativa de la CPI en algunos luga-
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res de África recibió atención solo recientemente en la literatura especializada37, lo cierto es que desde hace mucho tiempo que viene siendo objeto de una amplia discusión en la prensa, especialmente en los periódicos africanos38. Muchos de estos comentaristas tienen la misma opinión que los líderes políticos más críticos. Las principales acusaciones consisten en considerar a la CPI como un instrumento legal (neo-) colonial39, o bien
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que, durante sus años de formación, la CPI ha utilizado a los estados africanos como conejillos de indias40. En este sentido, Adam Branch adopta una posición completamente radical: en su opinión, la CPI “se niega a escuchar a los africanos e interviene solo cuando le conviene hacerlo a sus intereses políticos y pragmáticos”; además, “debilita la posibilidad misma de políticas significativas” y por ende “quizá la mejor solución para todos nosotros, africanos y occidentales, sea ignorar –olvidar– a la CPI porque nuestra fe en ella es una gran parte del problema”41.
En este artículo mostraré que las críticas contra la CPI, aunque en cierto modo entendibles, son incorrectas esencialmente por tres motivos. Primero, el continente africano se ha involucrado seriamente en la creación de la CPI y continúa haciéndolo. Por lo tanto, África no es un objetivo para la CPI (o al menos no lo es fundamentalmente), sino que es parte de ella. Segundo, no hay una única voz africana sino varias; otras, quizá menos estridentes, brindan su apoyo a la CPI. Tercero, objetivamente hay razones jurídicas y políticas que explican por qué actualmente la mayoría de las situaciones ante la CPI provienen de África. A modo de conclusión, se argumentará que si bien la CPI no está, por cierto, solamenteocupán-dose de África (tomando en cuenta las investigaciones preliminares),en un futuro cercano también deberá iniciar investigaciones formales sobre situaciones y casos no africanos.
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A pesar de su pretensión de universalidad, la CPI también es una corte africana. Los Estados africanos se han involucrado y le han dado un amplio apoyo desde su creación42. Actualmente, África es el grupo regional más grande entre los Estados Partes –tiene treinta y tres Estados Partes43. Estos Estados importan una mayoría sobre un total de cincuenta y cuatro Estados africanos44y representan aproximadamente el 59% de la población total africana45. Un buen número de cargos de alta jerarquía dentro de la Corte están en manos...
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