La coordinación intragubernamental como principio del Derecho Constitucional del Gobierno

Autor:Javier García Fernández
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:269-291
RESUMEN

9.1. La coordinacion intragubernamental - 9.2. Principios constitucionales de coordinación intragubernamental - 9.3. Fuentes del principio de coordinación intragubernamental - 9.4. Fuentes de carácter orgánico de la coordinación intragubernamental - a) Presidencia del Gobierno - b) Comisiones Delegadas del Gobierno - c) Vicepresidente del Gobierno - d) Ministerios horizontales - e) Ministerios... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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9.1. La coordinacion intragubernamental

Como he tenido ocasión de señalar en otro lugar1, la consolidación del Estado democrático en la Europa de la primera posguerra mundial fue acompañada de una extensa y profunda elaboración doctrinal sobre la naturaleza y funciones del Parlamento y de la justicia constitucional, así como sobre las relaciones entre las Cámaras y el Gobierno. Sin embargo, no hubo un esfuerzo similar sobre las funciones de éste último, aún cuando hubo atisbos inteligentes en los últimos escritos de Max Weber y en algunos trabajos dispersos de Carl Schmitt, de Thoma y de Smend. Alguna mayor solidez encontramos en la Francia de la primera posguerra, especialmente enLa réforme gouvernamentalde Léon Blum (1918) y enL’organization technique de l’Etatde P. Dubois-Richard (1930), pero ni siquiera estos trabajos permiten hablar de un cuerpo de doctrina consolidado.

Después de la Segunda Guerra Mundial encontramos algún trabajo inicial meritorio, pero sólo en los años setenta se empieza a estudiar con rigor cómo funciona y se coordina internamente el Gobierno2, pero en todo caso esta elaboración se encontró siempre con elhandicapde la insuficiente o nula regulación normativa de este fenómeno. Así tenemos que en Francia el funcionamiento y la coordinación del Gobierno están regulados fundamentalmente, de una parte, en las Circulares que dicta cada Primer Ministro y por un Reglamento interno

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del Consejo de Ministros de 1947 que ni siguiera se publicó en elJournal Officielsino enNotes documentaires et Étudesde la Documentation Française. En Alemania se dispone de un Reglamento de 1951 y en Italia se aclaró recientemente el tema con la Ley 400, de 23 de agosto de 1988. En España la situación no es muy distinta, como veremos a continuación, tanto en lo normativo como en lo doctrinal.

Sin embargo, si no queremos mutilar el Derecho constitucional de manera que se convierta exclusivamente en un Derecho del Parlamento, de la justicia constitucional y de los derechos fundamentales, el estudio de la organización interna del Gobierno se debe configurar como uno de los elementos más importantes del constitucionalismo contemporáneo, y ello por la sencilla razón, como dice López Guerra, de que el Gobierno comparte plenamente, a diferencia de otros momentos del constitucionalismo histórico, la misma legitimación que el Parlamento3.

El Gobierno es, en el Estado democrático, no sólo el órgano de acción política y de gestión permanentes que cuenta con más legitimación democrática por su relación fiduciaria con el Parlamento. Es también, por este motivo, el ente en donde se concentran la mayor parte de las decisiones que afectan a la comunidad: normativas (tanto por su cuasi monopolio de la iniciativa legislativa como por su extensísimo ejercicio de la potestad reglamentaria), de gestión, de impulso y de relación con los restantes órganos constitucionales, de relación exterior del Estado e incluso de orientación de la opinión pública a través de sus órganos informativos. Incluso en una situación como la presente, donde tanto se pone en cuestión la función del Estado, el Gobierno concentra una capacidad de decisión, de impulso y de orientación infinitamente más amplia que cualquier otro órgano del Estado. Esto, por si sólo, abonaría el interés del Derecho constitucional por el estudio del órgano Gobierno. Pero hay más todavía.

Por mucha coherencia política que posea un Gobierno, sus procesos de toma de decisiones están mediatizados por multitud de circunstancias que deben analizarse adecuadamente desde una perspectiva orgánica. El carácter más o menos colegiado del máximo órgano que asume la función de gobierno, el ejercicio más o menos extenso de funciones gubernamentales por parte de su Presidente, la atribución de funciones coordinadoras en favor de los Vicepresidentes o a determinados Ministros, la distribución de estas funciones entre otros órganos auxiliares o, por el contrario, su concentración en el Consejo de Ministros, el predominio real de determinados Ministerios4, el grado de participación de los miembros del Gobierno en determinadas políticas o campos sectoriales hasta

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configurar o no los llamados «dominios reservados»5, así como el nivel de participación de instancias no políticas sino administrativas en la elaboración de decisiones, son temas que determinan no sólo el sentido político de un Gobierno, sino también la posición constitucional del mismo.

Agreguemos a esta panoplia de cuestiones los supuestos de Gobiernos de coalición, donde la buena regulación de estos problemas se hace indispensable para asegurar el juego de los partidos coaligados y podremos llegar a la conclusión de que estamos ante una materia que si durante mucho tiempo fue objeto de estudio por parte de la ciencia política, en la actualidad está necesitada de análisis constitucionales que permitan situar jurídicamente los matices y las variables que con tanta riqueza se presentan. Para afrontar debidamente estas cuestiones, el Derecho público ofrece un conjunto de técnicas e instrumentos (desde la teoría del órgano a los principios de competencia y de jerarquía) pero de todos éstos es el conjunto de técnicas que vienen a conformar el principio de la coordinación, en sentido orgánico (no general que es mucho más amplio), las que poseen aplicabilidad más inmediata. Desde tal perspectiva, entendemos esta coordinación como la actividad de unificación y concordancia de las políticas sectoriales de los diversos Ministerios para que, bajo las directrices establecidas por el Presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros, se inserten coherentemente y sin contradicciones en elcontinuumde la acción del Gobierno que aplica el programa de éste. La coordinación, por consiguiente, se despliega tanto en la elaboración de las decisiones del Gobierno como en su programación previa.

Hay que destacar que la coordinación en el seno de un Gobierno tiene carácter obligado y responde a una necesidad permanente de todo ente complejo cuyos componentes disponen,de factoode iure, de cierta autonomía, al menos de cierta capacidad de actuación autónoma. Se ha dicho que la coordinación se ejercita como reacción a inactividades o al alejamiento del diseño elaborado inicialmente6o bien para hacer frente a las zonas fronteras en las que confluyen actos y decisiones que afectan a varios Ministerios7, pero aún siendo ciertos estos móviles, la causa de la coordinación intragubernamental es más profunda.

La estructura del Estado democrático se basa, por un lado, en unos órganos extremadamente complejos y, de otra parte, en el ejercicio de funciones de incidencia social igualmente complejas, funciones que realiza fundamentalmente la Administración Pública. Así resulta que la coordinación viene motivada por

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la necesidad de aplicarla en tres niveles diferentes de la estructura institucional del Estado:

  1. Para asegurar un ámbito de dirección propio del Presidente del Gobierno, que ha de trasladar al resto del Gobierno su concepción de la ejecución del programa de gobierno y las sucesivas variaciones que sobre el mismo tiene que operar. El nivel de protagonismo del Presidente dependerá de como se conjuguen los principios de canciller, departamental y colegial8, pero incluso en este último supuesto, la dirección del titular de la Presidencia del Gobierno necesita actuarse por medio de técnicas coordinadoras,

  2. Para que la acción política del Gobierno se programe y se ejecute con el acuerdo de todos sus miembros, lo que hace necesarias instancias de debate y transmisión de información. Esta necesidad es evidente en los Gobiernos de coalición o en Gobiernos sustentados en partidos muy fraccionados, pero también hay que establecer instancias de coordinación en Gobiernos apoyados en partidos homogéneos para que su acción no sufra las desviaciones que se producen cuando los contenidos esenciales del programa no son debatidos y asumidos colectivamente.

  3. Para unificar los intereses diversos que inspiran la actuación de los Departamentos ministeriales. Aún cuando los titulares de los Ministerios estén perfectamente coordinados, las funciones atribuidas a cada Departamentos constituyen siempre un universo relativamente cerrado, y bastante homogéneo, que responde a untelosno siempre encajable con el de otros Departamentos. Pero este diferentetelosno excluye que la acción administrativa y la acción política incida sobre un conjunto de intereses sociales que el Gobierno ha de tratar con criterios homogéneos, lo que justifica la concentración de las distintas decisiones sectoriales.

El principio de coordinación tiene un origen metajurídico, que se inicia en la teoría de la organización9y que tiene a continuación una extensa recepción en el Derecho administrativo10. Sus perfiles jurídicos no se aceptan con unanimidad, sobre todo cuando los autores españoles más recientes, de forma por otra parte obligada, lo sacan del interior de la Administración del Estado y lo aplican también a las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas11. En

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cualquier caso, el principio de coordinación, en su dimensión orgánica, como se ha señalado más atrás, se funda en la idea de orientar la actividad de varios órganos (estén o no vinculados jerárquicamente) hacia la consecución de una unidad de acción. La coordinación cabe tanto bajo una sola autoridad (que a través...

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