Organización y cooperación interadministrativa. Convenios urbanísticos

Autor:A. Menéndez/F. Iglesias
Cargo del Autor:Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid
Páginas:377-398
RESUMEN

I. Introducción. II. Organización administrativa del urbanismo. A) Organización regional. B) Organización municipal. III. Cooperación. A) El deber de cooperación entre entidades públicas. IV. Convenios urbanísticos. A) Significado. B) Clases de convenios. 1. Convenios de planeamiento. 2. Convenios para la ejecución del planeamiento. C) Naturaleza y normativa aplicable. D) Procedimiento de... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introduccin

La LSCAM dedica su Título VI y último a la «organización y cooperación interadministrativa». Este rótulo no refleja con precisión el contenido de la regulación incluida bajo él, ya que, en cuanto a la organización, únicamente se hace referencia a la Comisión de Urbanismo de Madrid y al Jurado Territorial de Expropiación y, en cuanto a la cooperación, no se trata sólo de la interadministrativa, porque, además de recordar las técnicas que pueden utilizarse para ello (traslados de competencias y creación de Mancomunidades y Consorcios) , se regulan con carácter general los convenios urbanísticos, que pueden suscribirse entre Entidades públicas, pero también -con mucha mayor frecuencia- con particulares. Esta regulación de los convenios es reproducción de la establecida en la Ley autonómica 9/1995.

Aquí no pretendemos ofrecer una visión detallada de la organización administrativa del urbanismo en el ámbito regional y municipal, ya que las opciones organizativas son las mismas que en cualquier otro aspecto o ramo de la administración pública. Nos limitaremos a recordar, de forma sucinta, el cuadro de formas de gestión establecido en la legislación administrativa general, señalando las que se utilizan con mayor frecuencia. En el ámbito municipal, también haremos referencia a las competencias que corresponden a los distintos órganos de gobierno en esta materia.Page 378

En cuanto al deber de cooperación entre entidades públicas, haremos algunas referencias al significado general de este principio, pero tampoco entraremos en el detalle de las técnicas de cooperación interadministrativa, que se regulan en la legislación administrativa general, a la que remite la LSCAM En cambio, dedicaremos mayor atención a los convenios urbanísticos, tanto por su importancia práctica, como porque esta materia sí es objeto de regulación específica en la LSCAM.

II Organizacin administrativa del urbanismo

Habida cuenta de que la competencia urbanística está compartida entre la CAM y los Municipios, como ya explicamos en el Capítulo 2, en ambas esferas territoriales deben existir estructuras orgánicas para su ejercicio. Hay, pues, una Administración urbanística regional y una Administración urbanística municipal. La LSCAM utiliza con mucha frecuencia la expresión «Administración actuante» para referirse a la que en cada caso esté ejerciendo su competencia urbanística, sin especificar si se trata de la regional o la municipal, aunque normalmente se trata de esta última.

A) Organizacin regional

Los órganos regionales con competencia en esta materia son los siguientes:

  1. El Gobierno de la CAM, con las competencias que expresamente se le atribuyen (aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento general en los supuestos del artículo 61.1, suspensión cautelar del planeamiento en municipios de población superior a 50.000 habitantes, artículo 70.1, imposición de sanciones en los supuestos del artículo 232.1, etc.).Page 379

  2. La Consejería competente en materia de urbanismo (en la actualidad, Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio), que es el departamento con competencia general en la materia. Su estructura orgánica básica se estableció por Decreto 227/2003, de 24 de noviembre.

  3. La Comisión de Urbanismo de Madrid, único órgano regional que se regula en la LSCAM, como «órgano colegiado máximo de deliberación, consulta y decisión» de la CAM en esta materia (art. 238.1). Se encuadra en la estructura de la Consejería antes citada y adopta sus acuerdos sobre la base de las propuestas formuladas por la Dirección General competente. El triple carácter de esta Comisión (deliberante, consultivo y decisorio) se manifiesta en las competencias que se le atribuyen. Las decisorias se refieren sobre todo al planeamiento urbanístico: aprobación inicial de planes especiales de infraestructuras, equipamientos y servicios de la CAM (artículo 59.3.a) o definitiva, en los supuestos del artículo 61.3. También ostenta funciones ejecutivas, como el otorgamiento de las calificaciones urbanísticas (en SNU), salvo las que corresponden al Consejero (art. 148.1) y la aprobación de los proyectos de actuación especial (art. 150). La función consultiva se ejerce por vía de informe en los casos previstos (por ejemplo, en el procedimiento de aprobación de las Instrucciones Técnicas sobre las materias del artículo 31.2) y también mediante la formulación de propuestas y sugerencias al Consejero (art. 238.2.d).

    La Comisión está presidida por el Consejero competente en materia de ordenación urbanística y en ella se integran como vocales: a) un representante por cada una de las Consejerías de la CAM; b) diez miembros electos en representación de los municipios designados por elPage 380 Gobierno a propuesta de la Federación de Municipios de Madrid; c) cuatro vocales de libre designación por el Consejero entre personas con acreditada competencia en los asuntos propios de la Comisión (art. 239.1). La secretaría corresponde al Secretario General Técnico de la Consejería de urbanismo, con voz pero sin voto.

    La preparación de los asuntos de la Comisión corresponde a la Ponencia Técnica, integrada por todos los Directores Generales de la Consejería, presidida por el Director responsable del planeamiento urbanístico y asistida por el Secretario General Técnico (art. 239.3).

  4. Jurado Territorial de Expropiación Forzosa, aunque no es propiamente un órgano urbanístico, se regula en la LSCAM (art. 240), siguiendo la pauta de su predecesora, la Ley 9/1995, seguramente porque está adscrito a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística. Le corresponde la determinación del justiprecio en todas las expropiaciones, sean o no por razón de urbanismo, cuando la Administración expropiante sea la de la CAM o uno de los Municipios de su territorio. Conviene recordar que, cuando la Administración expropiante es la del Estado, la determinación definitiva del justiprecio en vía administrativa corresponde a los Jurados Provinciales de Expropiación regulados en la LEF (art. 32). Existe, pues, una duplicidad orgánica que no tiene mucha justificación y que puede dar lugar a la utilización de criterios dispares.

    El Jurado Territorial está presidido por un jurista de reconocido prestigio, con más de quince años de experiencia profesional e integrado por: a) un Letrado de la CAM; b) cuatro técnicos facultativos superiores de la CAM, dependiendo de la naturaleza de los bienes o derechos expropiados; c) otros dos técnicos facultativos elegidos por la Federación de MunicipiosPage 381 de Madrid; d) dos profesionales libres colegiados en representación de los Colegios de Arquitectos o Ingenieros, en función de los bienes o derechos a expropiar; e) en las expropiaciones municipales, un representante técnico del Ayuntamiento interesado. Actuará como Secretario un funcionario de la CAM del cuerpo de técnicos superiores rama jurídica. Todos los miembros del Jurado son designados por el Gobierno Regional (art. 240.4).

B) Organizacin municipal

La organización de los servicios urbanísticos municipales corresponde al Ayuntamiento respectivo, en virtud de su potestad de autoorganización. De ahí que la LSCAM no establezca nada al respecto. En consecuencia, podrá adoptar cualquiera de las modalidades de gestión directa admitidas con carácter general: a) gestión por la propia entidad, con o sin órgano especializado; b) gestión a través de una organización especializada y personificada (organismo autónomo o entidad pública empresarial); d) gestión mediante sociedad mercantil cuyo capital pertenezca íntegramente a la Corporación, con la limitación de que estas sociedades no pueden desempeñar funciones que impliquen ejercicio de autoridad (art. 85.2 y 3 LBRL).

Es frecuente en la práctica la creación de Gerencias municipales de urbanismo para el ejercicio de las competencias en esta materia. La Gerencia no es una forma específica de gestión, sino una denominación que puede adoptarse en distintos supuestos en que se crea una estructura especializada, con o sin personalidad jurídica. En el primer caso, estaríamos ante un supuesto de gestión por la propia entidad con órgano especial y en el segundo ante un Organismo Autónomo o, ahora también (tras la Ley 57/2003), una Entidad Pública Empresarial.

La constitución de Gerencias urbanísticas, por cualquier Administración pública, no sólo la municipal, está prevista en el RGU (arts. 15 y ss.). Sin embargo, en la actualidad esta regulación, formalmente supletoria, noPage 382 pasa de tener un carácter orientativo o de referencia, ya que cada Entidad territorial, en virtud de su potestad de organización, puede establecer el régimen que considere oportuno, respetando la legislación básica estatal. Algo semejante ocurre con las sociedades urbanísticas públicas, previstas en el artículo 115 TRLS 76 y en el propio RGU (arts. 21-23), cuyo régimen fue establecido con mayor amplitud en el Real Decreto 1169/1978, de 2 de mayo, sobre creación de sociedades urbanísticas por el Estado, los Organismos Autónomos y las Corporaciones Locales de acuerdo con el citado precepto legal.

Para el ejercicio de sus competencias urbanísticas los Municipios pueden utilizar también las técnicas asociativas previstas en la LBRL: mancomunidades y consorcios (arts. 44 y 87 LBRL, a la que se remite el art. 242.2.3º y 4º LSCAM). En la misma mancomunidad pueden integrarse ahora (tras la Ley 57/2003, antes citada) municipios pertenecientes a distintas...

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