Tomar la cooperación descentralizada en serio, o la crónica de un difícil equilibrio entre la política y las políticas públicas

Autor:Carlos Hernández Ferreiro
Cargo:Consultor y analista en el área de la cooperación para el fortalecimiento institucional.
Páginas:12-26
RESUMEN

La Cooperación Descentralizada es, por su volumen y configuración, uno de los elementos distintivos del Sistema Español de Cooperación Internacional. Sin embargo, parece encontrar dificultades para encontrar su lugar en el marco de la nueva Agenda Internacional de la Cooperación, derivada del Consenso de Monterrey y la Declaración de París sobre la efectividad de la Ayuda. Este artículo argumenta que s&o... (ver resumen completo)

 
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Introducción

Hace algunos meses, en una entrevista con un funcionario de la Cooperación al Desarrollo de una Comunidad Autónoma Española, éste se manifestaba acerca de la naturaleza de la Cooperación Descentralizada en los siguientes términos: “el problema de la Cooperación Descentralizada es que nadie se la toma en serio como una política pública. Todo el mundo entiende lo que significa hablar de una política pública de Sanidad o de Educación; sin embargo, cuando hablamos de Cooperación al Desarrollo no existe esta cultura de política pública1.

Los últimos años han marcado, probablemente, el periodo de reformas y cambios más importante de la historia de la Cooperación al Desarrollo en España. Esta legislatura ha señalado un profundo salto cualitativo en el nivel de desarrollo de nuestra cooperación internacional: desde el punto de vista de laPage 13administración y la gestión, de los recursos disponibles, de los instrumentos de planificación, pero, fundamentalmente, desde el punto de vista de la integración de la Cooperación al Desarrollo en el ámbito de la Acción Exterior Española y el intento de buscar los mecanismos para mejorar la coherencia entre los objetivos de la lucha contra la pobreza, defensa de los derechos humanos y promoción de la democracia y el resto de la Acción Exterior y la Diplomacia Exterior del Gobierno de España.

Sin embargo, parece que este proceso de reformas hubiera dejado a la Cooperación Descentralizada un poco de lado o, al menos, existe la sensación de que no se han abordado de manera abierta los problemas de la Cooperación Descentralizada, ya sea desde la óptica de los propias administraciones subestatales o en el contexto de los cambios que se están operando en el seno de la Cooperación Española y en el Sistema Internacional de Cooperación.

En este artículo intentaremos analizar los problemas que afronta la Cooperación Descentralizada en España en el marco de esta agenda de reformas desde la óptica de lo que podemos considerar como su dicotomía originaria. Esto es, el divorcio existente entre el valor de la Cooperación Descentralizada como herramienta en el marco de los procesos de construcción de los gobiernos subestatales y los objetivos de la Cooperación Descentralizada como política pública que, en último término, forma parte del esfuerzo internacional en la lucha contra la pobreza y la promoción de mejores niveles de Desarrollo Humano en los países y sociedades del Sur.

La Cooperación Descentralizada como fenómeno y como política pública: razones para la dicotomía entre los objetivos de la Cooperación Descentralizada como política y como política pública

La Cooperación Descentralizada es uno de los elementos distintivos de la Cooperación al Desarrollo en España, frente al resto de países donantes. Se trata de un fenómeno que se ha venido consolidando en paralelo al desarrollo del propio Sistema Español de Cooperación y que ha alcanzado cotas, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, que no tienen parangón en otros países de nuestro entorno, salvo, tal vez, en Bélgica, Alemania o Italia2.

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Tomar la Cooperación Descentralizada en serio, o la crónica de un difícil equilibrio entre la política y las políticas públicas

Uno de los rasgos diferenciales de la Cooperación Descentralizada en España es quizás que desde su génesis, allá por la mitad de los años 80, ha sido un fenómeno de gran complejidad que, desde el punto de vista analítico se puede explicar a través de la interacción de dos procesos diferenciados: el de articulación de la Cooperación Descentralizada como fenómeno y el de articulación de la Cooperación Descentralizada como política pública3.

La Cooperación Descentralizada como fenómeno es, sin duda, el resultado de un profundo proceso de reestructuración en las agendas internacionales del desarrollo y de la gobernabilidad que han venido a fortalecer el papel de los entes subestatales como instrumentos de cambio y de desarrollo; como unidad de gestión de modelos de desarrollo económico territorial diferenciados en el marco de la globalización; como primer nivel político en el que los ciudadanos ejercen sus derechos y sus deberes de ciudadanía; o como espacio en el que poder arraigar la construcción del demos en el marco de prácticas sociales y valores culturales que tienen su origen en contextos territoriales muy determinados y desde los que poder superar la crisis de legitimidad del Estado, como único espacio en el que poder articular la idea de lo público.

Al mismo tiempo, la Cooperación Descentralizada, entendida como un modelo de política pública concreta de cooperación internacional para el desarrollo y lucha contra la pobreza e implementada y financiada desde los Gobiernos Locales y las Comunidades Autónomas, tiene su origen en un intenso proceso de politización, o de incorporación a la agenda de la política territorial y de la construcción de los entes territoriales en España, de las dinámicas mencionadas anteriormente, a través de la movilización de las Organizaciones No-Gubernamentales de Desarrollo (ONGDs) y las instituciones locales y autonómicas.

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Así, a mediados de los años ochenta, para las ONGDs españolas “abrir la lata de la cooperación internacional” y territorializar los debates y sus demandas frente a las instituciones supuso una ventana de oportunidad para extender la vigencia de los problemas de la pobreza y el Desarrollo Humano, más allá de las fronteras del Estado y su Política Exterior. Se consigue así la incorporación de la sociedad civil en su conjunto y de otros niveles institucionales, que habían quedado tradicionalmente marginados de estos debates, en un contexto político-institucional en el cual aún estaban definiéndose los contenidos básicos de la visión del Estado sobre su papel como donante en el sistema internacional.

Del mismo modo, para los gobiernos locales y regionales, el desarrollo de actuaciones en el ámbito de la cooperación internacional, más que dar una respuesta a las demandas legítimas de la sociedad civil, supone, por un lado, una apuesta por forzar los límites del modelo de distribución territorial del poder del Estado, aún, por aquel entonces, muy poco claros; al tiempo que es un intento claro de reforzar la legitimidad y la visibilidad de los niveles subestatales de gobierno frente a la sociedad civil, sobre todo en un contexto de articulación fuerte de las demandas en ciertos territorios (principalmente Cataluña y el País Vasco), a través de la labor de socialización, casi pedagógica, de las ONGDs4.

La articulación, a lo largo de los últimos 20 años, de esta doble racionalidad de la Cooperación Descentralizada (como elemento en el ámbito de los debates sobre el desarrollo internacional y como elemento en la construcción de un nuevo modo de comprender la distribución territorial y el ejercicio del poder político de las administraciones subestatales en España) ha determinado muchas de las características, pero sobre todo muchos de los problemas que ha enfrentado y sigue enfrentando la misma para articularse verdaderamente como una política pública en el ámbito de la Cooperación Española para el Desarrollo.

En este sentido, la Cooperación Descentralizada, lejos de ser, como han defendido algunos, un modelo de acción que aleja la cooperación internacional del ámbito de la política para devolverla a la sociedad, ha supuesto, en España, pero también en otros países como Italia5, una ventana de oportunidad para la

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Tomar la Cooperación Descentralizada en serio, o la crónica de un difícil equilibrio entre la política y las políticas públicas construcción de nuevos modelos de acción política para los entes subestatales; un marco de actuación desde el que ofrecer una respuesta a los desafíos estructurales que plantea la política y la economía en la era de la globalización, desde el que construir un nuevo modelo de territorio y de instituciones que responden a los desafíos de la globalización desde la proyección internacional de sus valores territoriales a través de las actividades de Cooperación Descentralizada al desarrollo; que ganan acceso a las arenas internacionales de decisión; que se convierten, en definitiva, en donantes en miniatura, con todas las implicaciones políticas e institucionales que esto conlleva6.

Esta dimensión política (politics) de la Cooperación Descentralizada, que ha sido a lo largo de los años noventa el principal motor de su consolidación institucional como política pública (public policy), puede convertirse (de hecho lo está haciendo ya), en el contexto de los cambios que se están operando tanto en la Cooperación Española como en el Sistema Internacional de la Cooperación al Desarrollo, en un importante obstáculo que le impida, finalmente, aprovechar el tren de las reformas que se vienen desarrollando en el ámbito de la gestión de la cooperación, sobre todo a partir del (llamado) Consenso de Monterrey, la Declaración de París sobre la Efectividad de la Ayuda o, en el contexto de la Unión Europea (UE), el Consenso Europeo sobre el Desarrollo y el Código de Conducta sobre Efectividad de la Ayuda y la División del Trabajo aprobados recientemente por la Comisión y los Estados Miembros de la UE y que deberán convertirse en instrumentos importantes en la articulación de las políticas de cooperación de los Estados Miembros.

En...

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