Los Convenios Urbanísticos en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo
| Autor | Fernando E. Fonseca Ferrandis |
| Cargo | Profesor Titular -interino- de Derecho Administrativo.Universidad Carlos III de Madrid |
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INTRODUCCION
La celebración de convenios entre las distintas Administraciones públicas y los particulares ha sido una práctica habitual en el ámbito urbanístico (Ref.). A pesar de esta realidad, es preciso destacar que el desarrollo de estas prácticas convencionales ha carecido, hasta tiempos relativamente recientes, de una regulación que permitiese no sólo articular un fundamento legal de la misma, sino incluso dar una respuesta a los numerosos problemas e interrogantes que, de hecho, planteaba su aplicación (Ref.). Debido a esta circunstancia, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que progresivamente había ido dando lugar a un cuerpo doctrinal de cierta consideración, cobraba un valor especial. Se trataba, en efecto, del único elemento que permitía integrar la situación de vacío legal.
La promulgación y posterior entrada en vigor de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -en adelante LRJAP y PAC-, y de la más reciente Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas -en adelante, LCAP-, implica un cambio radical de aquel contexto jurídico-urbanístico. Como es conocido, el artículo 88 de la LRJAP y PAC y el artículo 4 de la LCAP habilitan, con carácter general, a la Administración para acordar, pactar, convenir o contratar con ocasión del ejercicio ordinario de sus potestades (Ref.). Es preciso destacar que junto a estos dos textos legales otras leyes de carácter autonómico han abordado, también, esta labor (Ref.).
Pues bien, la situación positiva vigente hace necesario un estudio relativo a la actualidad de aquella doctrina jurisprudencial. Este es el objetivo del presente trabajo. En él se trata de determinar cuál es el estado de la cuestión a la luz de aquellos textos legales. En cualquier caso, resulta necesario señalar que debido a la circunstancia de que el fundamento legal de estas prácticas convencionales no reside en la legislación urbanística estatal, las conclusiones y posiciones del mismo no resultan afectadas, al menos en lo esencial, por la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana -en adelante, LS de 1992-.
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LA NATURALEZA JURIDICA DE LOS CONVENIOS URBANISTICOS
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SU NATURALEZA CONTRACTUAL ADMINISTRATIVA
El problema de la naturaleza jurídica de los convenios suscritos entre la Administración y los particulares ha suscitado un gran debate doctrinal (Ref.) que el tenor de la LRJAP y PAC y de la LCAP no ha ayudado a resolver.
En el ámbito urbanístico es, sin embargo, una cuestión resuelta unánimemente por nuestro Tribunal Supremo. En efecto, la jurisprudencia de este tribunal destaca, sin excepción, la naturaleza contractual y el carácter administrativo de los convenios urbanísticos, ya sea a través de declaraciones expresas en tal sentido, ya sea de manera más o menos indirecta a la hora de pronunciarse sobre otras cuestiones como son la eficacia de aquellos convenios en relación con el planeamiento urbanístico o el régimen jurídico aplicable a los mismos en las hipótesis de incumplimiento convencional. En estos casos el fundamento de la posición jurisprudencial radica, precisamente, en la naturaleza contractual del convenio celebrado.
Como ejemplo de declaración jurisprudencial expresa de la naturaleza contractual de los convenios urbanísticos es preciso citar por la rotundidad con la que se pronuncia la Sentencia de 7 de noviembre de 1990. En ella, el Tribunal Supremo afirma, recogiendo aquella línea jurisprudencial que se inicia en 1968 (Ref.), que un determinado pacto, documentado en acta administrativa, de cesión de terrenos en beneficio del Ayuntamiento, a cambio del compromiso municipal de realizar gestiones ante el órgano autonómico para conseguir una determinada calificación urbanística de los terrenos es «... lisa y llanamente un contrato...». Ya la Sentencia de 7 de mayo de 1986, en relación con un convenio de adjudicación de terrenos sujeto a la condición de ser construido y edificado, aludía expresamente a la «relación contractual» que implicaba. Por su parte, la Sentencia de 29 de abril de 1989 califica un convenio, por el que un Ayuntamiento reconoce a los propietarios fundarios cierto volumen de edificabilidad como «vínculo contractual del que, además, por derivar derechos en favor de terceros no es posible desligarse por su sola y exclusiva voluntad (art. 1256 Cc)...», calificando a continuación su incumplimiento de «verdadero incumplimiento contractual».
Es preciso poner de relieve en este lugar que la jurisprudencia no se limita a afirmar la naturaleza contractual de aquellas figuras convencionales, sino que, además, destaca expresamente su carácter administrativo con las consecuencias de orden sustantivo, formal y procesal que más tarde analizaré. El fundamento de la posición jurisprudencial radica, única y exclusivamente, en el fin público perseguido con la celebración del convenio de que se trate, sin que en ningún momento se atienda a otros criterios como su vinculación con el giro o tráfico propio de la entidad administrativa que celebró el convenio en cuestión (Ref.). En este sentido, la Sentencia de 2 de enero de 1980, en relación con un convenio expropiatorio, afirma que «es de todo punto incuestionable la naturaleza administrativa del convenio en virtud del cual un propietario consiente y acepta, a consecuencias de negociaciones amigables con dicho alcalde, la ocupación por el Ayuntamiento de un terreno afectado por las citadas declaraciones de utilidad pública y necesidad de ocupación, pues así resulta tanto a la vista del artículo 3.a) de esta Jurisdicción como si se contempla ese convenio desde el aspecto de su "causa expropiandi", que lo incardina en el ámbito específicamente administrativo del régimen legal de la expropiación forzosa....».
Al margen de estos convenios expropiatorios de carácter urbanístico, cuya naturaleza administrativa parece no plantear dudas, otras sentencias confirman también esta posición en relación con otras clases de convenios. Así, la Sentencia de 4 de noviembre de 1986, aceptando los fundamentos de sentencia apelada que acoge, a su vez, la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 21 de junio de 1976, 12 de noviembre de 1980, 27 de septiembre de 1983 y 12 de abril de 1984), afirma respecto de un contrato de compra-venta de unas parcelas, sujeto a la condición de ser edificadas en plazo determinado, que «su naturaleza administrativa resulta evidente». Como ya he señalado, el fundamento de esta posición jurisprudencial radica en finalidad de los contratos celebrados por la Administración; «la satisfacción directa o indirecta de una necesidad pública...». Esta conclusión encuentra confirmación en la Sentencia de 22 de julio de 1988, relativa a un convenio de cesión de terrenos para la construcción de un aparcamiento para vehículos camiones, donde se justifica su carácter administrativo precisamente en «la necesidad de dar satisfacción a una necesidad pública».
Esta posición jurisprudencial es plenamente coherente con el contenido de los artículos 88.1 de la LRJAP y PAC y 4 de la LCAP en el sentido de que la habilitación a la Administración pública para celebrar aquellos convenios lo es, a tenor de dichos preceptos, «... siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado... (Ref.). Los pronunciamientos jurisprudenciales son claros al respecto.
En este punto se debe señalar que, aun cuando el principal problema con el que se enfrenta el Tribunal Supremo no se refiera de manera directa a la naturaleza contractual del convenio celebrado, es frecuente también que tal naturaleza sirva para fundamentar la posición del órgano judicial. Esta circunstancia se produce en tres hipótesis, a saber:
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En primer lugar, cuando se trata de justificar la prevalencia de la potestad normativa de planeamiento sobre el contenido dispositivo de los convenios urbanísticos celebrados entre la Administración y los particulares.
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En segundo, a la hora de aplicar el régimen jurídico vigente en los supuestos de incumplimiento contractual.
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En tercer lugar, y en cierta medida en relación con el supuesto anterior, para fundamentar el derecho de los particulares a obtener una justa indemnización en caso de que las estipulaciones pactadas no se puedan materializar como consecuencia de la propia actuación administrativa.
Las hipótesis primera y tercera son objeto de análisis en otros epígrafes del presente trabajo. Por tanto, baste con dejar constancia de esa circunstancia.
En relación con el segundo supuesto mencionado, se debe señalar que, con fundamento en el carácter contractual del convenio celebrado, la jurisprudencia da entrada en este ámbito de la praxis urbanística al ordenamiento jurídico privado, en concreto a la teoría sobre obligaciones. Como es conocido, el derecho privado es un sector del ordenamiento jurídico aplicable supletoriamente en el entero ámbito de la contratación administrativa. Incluso el Tribunal Supremo (Sentencia de 13 de julio de 1984), en relación con un convenio de distribución de los gastos de urbanización, destaca en este contexto «... la existencia de principios generales esenciales en la ordenación de las relaciones nacidas de la convención de voluntades, tales como el sintetizado en el brocardo "pacta sunt servanda" con sus corolarios del Imperio de la buena fe y del "non licet" contra los actos propios...» (Ref.).
Pues bien, esta posición permite al Tribunal Supremo (Sentencia de 4 de enero de 1983), en un caso en el que el Ayuntamiento de Oviedo no puede dar satisfacción al cumplimiento de las obligaciones asumidas como consecuencia de la actuación del entonces Ministerio de la Vivienda, acoger diferentes...
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