Convenio de colaboración entre el Instituto de Astrofísica de Canarias y una fundación privada
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 108-121 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 12 de julio de 2006 (ref.: A. G. Servicios Jurídicos Periféricos 6/06). Ponente: Francisco Sanz Gandasegui.
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1. El proyecto de informe de la Abogacía del Estado en Santa Cruz de Tenerife responde a una consulta formulada por el Instituto de Astrofísica de Canarias (IAC) sobre un proyecto de Convenio de Colaboración entre dicho Instituto y la fundación privada X. Según se relata en el proyecto de informe, el acuerdo de colaboración es configurado como un acuerdo marco que delimita los distintos ámbitos en que dicha colaboración puede operar. Esencialmente se refiere a dicha delimitación y a la previsión del necesario desarrollo del convenio y de la colaboración genéricamente definida a través de lo que denomina acuerdos específicos. También articula lo que debe ser el contenido mínimo de tales acuerdos específicos, prevé una comisión de seguimiento del convenio, establece un deber de confidencialidad y, finalmente, aborda su vigencia, resolución y naturaleza.
Junto con el acuerdo marco se remite a informe el primer acuerdo específico, encaminado al apoyo de X al IAC en el diseño y desarrollo de un Centro Tecnológico, conteniendo sólo la fase 1 (de 3 que se prevén en el acuerdo específico) para el desarrollo y presentación de un plan de viabilidad básico.
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2. En el proyecto de dictamen, la aludida Abogacía del Estado analiza la regulación del funcionamiento y actividad del IAC, así como su naturaleza jurídica y, en especial, sus reglas de contratación. A la vista del contenido del acuerdo marco y del primer acuerdo específico, se concluye que el objeto del convenio es subsumible dentro de la categoría de los contratos de consultoría y asistencia por lo que el IAC está incurso en la limitación establecida en el artículo 3.1.d) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP); por lo tanto, no puede canalizarse a través de convenio la relación entre las dos entidades, sin que esta conclusión quede modificada por la aplicación del artículo 15 de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica (en adelante Ley 13/1986), en la redacción dada por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre.
3. La consulta a este Centro Directivo se justifica en la apreciación, por parte de la referida Abogacía del Estado, de la especial trascendencia del asunto no sólo para el IAC sino para la clarificación del régimen de contratación y celebración de convenios de colaboración por los Organismos Públicos de Investigación.
Se acompaña proyecto de informe y texto de los convenios analizados
I. Como acertadamente se analiza en el proyecto de informe de la Abogacía del Estado consultante, la cuestión que plantea el convenio marco y los acuerdos específicos de desarrollo que pretenden suscribir, con esta forma jurídica, el IAC y la fundación privada X consiste en la utilización de la fórmula del convenio de colaboración, frente a la alternativa de su calificación como contrato administrativo sujeto a los procedimientos correspondientes.
De la documentación remitida por el IAC se deduce que dicha Entidad considera que la relación jurídica puede canalizarse a través de un convenio de colaboración marco y de acuerdos específicos adoptados en su desarrollo y ejecución. Aunque no se cita la norma legal en que se ampara el citado convenio, más allá de la naturaleza administrativa que de dichos instrumentos se proclama en su última cláusula, parece que dicha relación jurídica se fundamentaría en el artículo 15 de la citada Ley 13/1986 y en el artículo 3.1.d) del TRLCAP.
Por ello, tal y como se aborda en el proyecto de informe, corresponde analizar el régimen jurídico de contratación del IAC y si su carácter de Organismo Público de Investigación introduce alguna modulación de tipo objetivo o subjetivo a ese régimen por razón del tipo de relación jurídica que se pretende entablar, esto es, si las características de las prestacionesPage 110 entre las partes, en cuanto vinculadas a la investigación y desarrollo permiten un tratamiento específico.
II. Para ello, lo primero que procede analizar es si el IAC, como poder adjudicador, es un ente sujeto a la legislación contractual de las Administraciones Públicas.
A estos efectos, como se describe en el proyecto de informe, conviene recordar el régimen jurídico del IAC. Esta entidad fue creada por el Real Decreto-ley 7/1982, de 30 de abril, que lo dotó -art. 2- de personalidad jurídica propia y capacidad de obrar para el cumplimiento de los siguientes fines enumerados en el mismo artículo:
«a) Realizar y promover cualquier tipo de investigación astrofísica o relacionada con ella.
b) Difundir los conocimientos astronómicos, colaborar en la enseñanza universitaria especializada de astronomía y astrofísica en el distrito universitario de La Laguna y formar y capacitar personal científico y técnico en todos los campos relacionados con la astrofísica.
c) Administrar los centros, observatorios e instalaciones astronómicas ya existentes y los que en el futuro se creen o incorporen a su administración, así como las dependencias a su servicio.
d) Fomentar las relaciones con la comunidad científica nacional e internacional.»
Para la consecución de tales fines, el Real Decreto-ley 7/1982, de 30 de abril, optó por la constitución del Instituto en la forma de un Consorcio Público de Gestión integrado por la Administración del Estado, la Comunidad Autónoma de Canarias, la Universidad de La Laguna y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
El régimen jurídico del IAC fue modificado por la disposición adicional undécima de la Ley 13/1986 y, posteriormente, por el artículo 84.10 de la Ley 14/2000, dando una nueva redacción a los artículos 1, 4 y 8 del Real Decreto-ley 7/1982, de 30 de abril.
En la Exposición de Motivos de esta última reforma se explicita que constituye objetivo de la ley atribuir «al Instituto Astrofísico de Canarias el régimen jurídico de los Organismos Públicos de investigación».
La nueva redacción, en lo que aquí interesa, introduce las siguientes novedades:
Artículo 1. Con la denominación de Instituto de Astrofísica de Canarias se crea un Consorcio Público de Gestión, cuya finalidad es la investigación astrofísica.
El Instituto de Astrofísica de Canarias estará integrado por la Administración del Estado, la Comunidad Autónoma de Canarias, la Univer-Page 111sidad de La Laguna y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
Artículo 4. El Consejo Rector estará integrado por el Ministro de Ciencia y Tecnología, que actuará como Presidente, un vocal en representación de la Administración General del Estado, que será nombrado a propuesta del Ministro de la Presidencia, y tres vocales más nombrados en representación de cada una de las restantes Administraciones públicas y organismos que se relacionan en el artículo 1.
Formará parte del Consejo Rector, asimismo, el Director del Instituto, que será miembro nato.
Finalmente, el régimen jurídico del IAC ha sido afectado por el artículo 66 de la Ley 24/2001, de 27 diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que dispone lo siguiente:
El Instituto de Astrofísica de Canarias se regirá por sus disposiciones legales específicas, por las normas dictadas en su desarrollo y, en lo no previsto en las mismas, por la normativa legal aplicable a los organismos públicos de investigación a los que se refiere el artículo 13 de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica.
Por el objeto de la consulta, interesa aquí analizar particularmente el régimen de contratación del IAC.
Inicialmente (sin que este precepto haya sido expresamente afectado con posterioridad), el artículo 10 del Real Decreto-ley 7/1982 asimila el régimen de contratación del IAC al de los Organismos Autónomos.
Esto no obstante, los cambios de las sucesivas leyes que rigen la contratación de las Administraciones Públicas y de los propios Organismos Públicos de Investigación a cuyo régimen jurídico se asimila el IAC inducen a considerar superada esta asimilación o por lo menos a adaptar esta previsión a la normativa vigente, teniendo en cuenta, sobre todo, la ya aludida equiparación del IAC al régimen de los Organismos Públicos de Investigación.
Los grupos normativos a aplicar vienen determinados tanto por la legislación de contratos de las Administraciones Públicas como, en la medida en que se asimila a los Organismos Públicos de Investigación, por el artículo 13 de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica que ordena que dichos organismos se regirán «por su legislación específica y por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado».
En efecto, aunque las normas que se acaban de citar no mencionen expresamente el TRLCAP, no cabe duda de su aplicación al IAC en cuanto norma que rige la contratación de las Administraciones Públicas.
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A ello cabe añadir el criterio que, sobre el régimen contractual de unos consorcios específicos, concretamente respecto de los consorcios de zonas francas que, mutatis mutandis, guardan semejanzas con el IAC, han sentado este Centro Directivo y el Consejo de Estado.
En efecto, en la Instrucción de este Centro Directivo 1/2006, de 8 de febrero, sobre régimen de...
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