Convenio entre el Consorcio de la Zona franca de Vigo y una entidad local sobre cesión de aprovechamiento urbanístico

AutorLuciano J. Mas Villarroel
Páginas502-514

Page 502

Dictamen de la Abogacía General del Estado de 5 de junio de 2009 (ref.: A.G. Entes Públicos 66/09).

Antecedentes

La Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado su consulta sobre la subsistencia de obligación establecida a cargo del Consorcio de la Zona Franca de Vigo en el convenio suscrito entre dicha entidad pública y el Ayuntamiento de Nigrán el 24 de febrero de 1999 y que consiste en la cesión a la Corporación Local del 10% del aprovechamiento lucrativo total de la actuación urbanística prevista en el citado convenio. En relación con dicha consulta, este Centro Directivo emite el siguiente informe:

I. Con fecha 24 de febrero de 1999 el Consorcio de la Zona Franca de Vigo (en adelante, CZFV) y el Ayuntamiento de Nigrán suscribieron un convenio con la finalidad de llevar a cabo una actuación urbanística para «dotar al municipio de Nigrán de suelo debidamente urbanizado y apto para la implantación industrias y otras actividades generadoras de productos con un alto valor añadido que pueda ponerse a disposición de los potenciales destinatarios a precios razonables al margen de cualquier idea de especulación».

En la estipulación cuarta de dicho convenio se dice lo siguiente:Page 503

En la redacción de los planes y proyectos se tendrán en cuenta los criterios del Ayuntamiento en tanto que administración urbanística competente, siempre que sean legalmente procedentes y técnicamente se ajusten a los parámetros habituales en este tipo de actuaciones.

[...]

El 10% del aprovechamiento lucrativo total de la actuación que, según la normativa vigente, corresponde al Ayuntamiento, se aplicará, una vez deducidos del mismo, los correspondientes costes de urbanización a los siguientes fines:

El 50% se aplicará por el Ayuntamiento, a través del Consorcio, a la reducción de los precios a los que dicho Consorcio pueda ofrecer los terrenos de uso industrial, para que constituyan un incentivo para su adquisición. En la información que contenga el estudio de precios, se dejará constancia expresa de la reducción resultante de la aportación municipal.

El 50% restante se aplicará a la construcción o mejora de equipamientos, dotaciones públicas e infraestructuras directamente relacionadas con la actuación urbanística Porto do Molle.

[...]

Como consecuencia de circunstancias sobrevenidas, algunas de las estipulaciones del convenio formalizado el 24 de febrero de 1999 han quedado sin efecto, razón por la cual el CZFV y el Ayuntamiento de Nigrán elaboraron un borrador de anexo al convenio con la finalidad de completar, mejorar y corregir el suscrito inicialmente.

La Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, bajo cuya vigencia se suscribió el convenio de referencia, ha quedado derogada por la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia. Este último texto legal ha sido modificado, entre otras, por la Ley 15/2004, de 29 de diciembre, que introdujo en el artículo 108 de la Ley 9/2002 un apartado 4.º que viene a excepcionar, en el caso de determinadas actuaciones urbanísticas promovidas por otras Administraciones Públicas, la obligación de cesión del aprovechamiento urbanístico al Ayuntamiento; así el artículo 108.4.º de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre (redacción dada por el artículo 4.º de la Ley 15/2004, de 29 de diciembre) dispone lo siguiente:

En caso de actuaciones urbanísticas promovidas por otras administraciones públicas con destino exclusivamente a la construcción de viviendas de promoción pública o de equipamientos públicos o a la creación de suelo para facilitar la implantación de industrias y otras actividades económicas, la totalidad del aprovechamiento urbanístico es atribuido a la Administración pública actuante.

Así las cosas, la cuestión que se suscita consiste en determinar si, tras la modificación normativa de que se ha hecho mención, ha de considerarse subsistente la obligación, a cargo del CZFV, de ceder al Ayuntamiento dePage 504Nigrán el 10% del aprovechamiento resultante de las actuaciones urbanísticas previstas en el convenio concertado el 24 de febrero de 1999.

II. Con carácter previo a la resolución de la cuestión que acaba de enunciarse, este Centro Directivo estima oportuno hacer una precisión. La obligación de ceder gratuitamente y libre de cargas a la Administración municipal el 10% del aprovechamiento tipo del área de reparto no es una obligación que haya quedado total y absolutamente suprimida, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia, como consecuencia de la promulgación de la antes citada Ley 15/2004, de 29 de diciembre si se tiene en cuenta: 1) que esta obligación se establece en el artículo 22.d) de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, precepto que no ha sido modificado por la Ley 15/2004; y 2) que la previsión del artículo 108.4.º de la Ley 9/2002, en la redacción dada por el artículo 4 de la Ley 15/2004, y por virtud de la cual el aprovechamiento urbanístico es atribuido en su totalidad a la Administración Pública actuante (lo que, lógicamente, excluye la cesión a la administración municipal del 10% del aprovechamiento urbanístico) sólo es aplicable cuando concurran dos circunstancias: a) que se trate de actuaciones promovidas por una Administración Pública distinta del respectivo Ayuntamiento; y b) que esas actuaciones tengan por finalidad exclusivamente la construcción de viviendas de promoción pública o la creación de suelo para facilitar la implantación de industrias (u otras actividades económicas).

Hecha la anterior precisión, entiende este Centro Directivo que subsiste la obligación de cesión del 10% del aprovechamiento al Ayuntamiento de Nigrán que de prevé en la cláusula cuarta del convenio de 24 de febrero de 1999, y ello en razón de la ponderación conjunta de las consideraciones que seguidamente se exponen y que atañen a: 1) la incidencia de las modificaciones legislativas en situaciones jurídicas preexistentes; 2) la causalización negocial de la obligación de cesión del 10% del aprovechamiento; 3) los actos propios de las partes que suscribieron el convenio de 24 de febrero de 1999; y 4) la naturaleza jurídica de la norma del artículo 108.4.º de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre.

III. Incidencia de una modificación legislativa en situaciones jurídicas preexistentes.

A efectos de determinar la incidencia de una modificación legislativa en situaciones jurídicas preexistentes, es tradicional en la doctrina científica distinguir entre situaciones jurídicas objetivas y situaciones jurídicas subjetivas. Las primeras, en cuanto fijadas directamente por la ley que configura así un determinado status jurídico siguen, salvo previsión expresa en norma de derecho transitorio o intertemporal, las vicisitudes de la propia ley que las determinó, de forma que si dicha ley es modificada (o derogada) por otra posterior, las referidas situaciones jurídicas objetivas se rigen por esta última norma, sin que pueda esgrimirse derecho alguno frente a una modificación normativa (principio de eficacia inmediata de la ley). Las segundas -situaciones jurídicas subjetivas-, determinadas en su contenidoPage 505y extensión por un acto o negocio jurídico, fruto de la voluntad de una o varias personas, y no directamente por la ley, que se limita únicamente a hacer posible la realización de dicho acto o negocio jurídico, se rigen, salvo expresa previsión legal en contrario, por la norma a cuyo amparo se celebró el acto o negocio jurídico en cuestión, que no puede ser afectado por la norma posterior (principio de permanencia normativa o regla ne varietur).

Aplicando la doctrina expuesta al supuesto a que se refiere el presente informe, ha de concluirse en que la modificación normativa de que antes se ha hecho mención (modificación del artículo 108 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, por el artículo 4 de la Ley 15/2004, de 29 de diciembre, y que consistió en la adición a dicho precepto legal del apartado 4.º) no afecta al contenido de la cláusula cuarta del convenio suscrito el 24 de febrero de 1999, ya que concurren las dos circunstancias exigidas por la doctrina a que se ha hecho referencia:

a) El convenio de 24 de febrero de 1999 constituye, sin duda alguna, una situación jurídica subjetiva, por cuanto que se trata de un negocio jurídico de carácter contractual, resultante de la voluntad concorde del CZFV y del Ayuntamiento de Nigrán. El carácter contractual o negocial de los convenios urbanísticos se afirma por la jurisprudencia. Así se deduce claramente de la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1998 (Ar. 6451) en la que se declara lo siguiente:

La doctrina de esta Sala admite tanto convenios de gestión urbanística, para la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado, como convenios de planeamiento, que constituyen una manifestación de una actuación convencional frecuente en las Administraciones Públicas y tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor (Sentencia de 15 marzo 1997). Aunque es indudable que el urbanismo constituye una competencia jurídico-pública, ello no excluye la participación y colaboración de los administrados en el mismo (como resulta de los artículos 4, 52 o 119 TRLS de 1976). Existen aspectos concretos susceptibles de compromiso o acuerdo entre la Administración y los particulares, lo que da lugar a la figura de los convenios urbanísticos. En la medida en que éstos incidan sobre competencias de las que la Administración puede disponer por vía contractual o de pacto, los convenios urbanísticos de planeamiento aparecen como instrumentos de acción concertada [...]. Es cierto que las competencias jurídico-públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos...

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