Los controles de la Administración
| Autor | Eberhard Schmidt-Assmann |
| Páginas | 225-250 |
LA AUTONOMÍA DE LA ADMINISTRACIÓN, EN LA ENCRUCIJADA... 225
cedimiento alcanza
su fin
cuando
se lo
utiliza como foro
de
comu-
nicación jurídicamente ordenada
n5.
En
los
últimos años
han
proliferado
aún
nuevas clasificaciones
todavía
más
depuradas
116. Así, se
habla
de una
"discrecionalidad
tác-
tica", expresiva
de la
especial flexibilidad
que
requiere
la
Adminis-
tración para poder reaccionar adecuadamente ante situaciones ines-
peradas. También
se ha
introducido
la
expresión "discrecionalidad
de
gestión", propia
de las
decisiones
que la
Administración
ha de
adoptar
en condiciones
de
mercado, como
las que
deben tomar
en
particular
las empresas públicas
o de
economía mixta.
Se
trata
en
todos
los
casos
de expresiones
que lo que
pretenden
es
poner
de
manifiesto
la
espe-
cificidad
de
determinadas situaciones decisionales,
de tal
modo
que
sus singularidades sean incorporadas
al
modelo
de
racionalidad
de
toda
ponderación administrativa,
que, al fin y al
cabo, constituye
la
esencia
del ejercicio
de la
discrecionalidad.
Con
ellas
no se
persigue,
ni pri-
mordial
y ni
siquiera necesariamente, establecer nuevos parámetros
para
el
control judicial
de la
actividad administrativa, sino ante todo
formular reglas
de
comportamiento dirigidas
a la
propia Administra-
ción.
En su
formulación
se
recurre
en
mayor medida
a
reglas
de
expe-
riencia y
a
prácticas operativas consolidadas,
tal y
como
se las
suele
reflejar
en los
manuales
de
gestión administrativa,
que a
dogmas jurí-
dico-procesales.
De ahí que la
teoría
de la
discrecionalidad
sea
ante
todo
una
teoría sobre
los
criterios
y
parámetros
del
actuar adminis-
trativo (vid. 6/82-96).
D.
LOS
CONTROLES
DE LA
ADMINISTRACIÓN
54.
La
autonomía
o
independencia
de la
Administración
se
debe
corresponder
con un
sistema
de
controles administrativos adecuado
a aquélla. Como dice
SCHEUNER,
«la
responsabilidad
y el
control cons-
tituyen
dos
elementos esenciales
de
todo ordenamiento constitucional
democrático»
117. El
control, como
la
separación
de
poderes
en su con-
junto,
tiene
por
función
la
limitación
del
poder
y la
garantía
de
racio-
nalidad. Desde
una
perspectiva dogmática, cabe decir
que el
control
se erige
en
cierto modo
en el
antagonista
de las
amplias facultades
de actuación
del
Ejecutivo.
55.
La Ley
Fundamental parte
de la
interacción
entre
los
distintos
controles
de la
Administración,
el
parlamentario,
el
judicial,
el
interno
115 Sobre este tema,
vid.
HILL,
en
NVwZ,
1985, p, 449 (453 ss.), así
como
en DÓV, 1994,
p.
279 (282 ss. y 286).
116
En
este punto
es
fundamental
la
aportación
de
BULUNGER,
enJZ,
1984,
p.
1001 (1007
ss.).
117
SCHEUNER,
en
Festschrift fiír
G.
Müller,
p. 379
(384).
226 EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN
de
la
propia Administración
y
otros
118. El
epicentro
de
este sistema
radica, según
el
entendimiento actualmente predominante,
en la
juris-
dicción contencioso-administrativa, esto
es, en la
tutela judicial
de los
derechos públicos subjetivos
que a
ésta compete. Desde
el
punto
de
vista jurídico,
es
aquí donde
el
control alcanza
su
mayor intensidad
(infra
I).
Ahora bien,
del
mismo modo
que la
actividad administrativa
no
se
agota
en la
mera ejecución
del
ordenamiento jurídico, siendo
así
que ha de
observar asimismo otras orientaciones normativas
(vid.
2/22),
los
sistemas
de
control deben estar articulados
con
mayor ampli-
tud.
Un
planteamiento extensivo
de
este tipo,
que
habrá
de
consistir
no sólo
en una
ampliación
del
mandato
de
control judicial, sino también
en
una
mejor articulación entre éste
y los
demás mecanismos
de con-
trol, viene impulsado asimismo
por el
desarrollo
en
esta dirección
del
Derecho europeo (infra
II).
I.
El
mandato constitucional
de
control
y
tutela judicial
consagrado
en el art. 19.4 GG
56.
El
control
de la
Administración reside,
en lo
esencial,
en el
control judicial contencioso-administrativo,
que
resulta
del
mandato
dirigido
a los
tribunales
de
dicho orden jurisdiccional
de
servir
a la
tutela
de los
derechos individuales.
Con
esta opción
de
sistema
por
una tutela judicial jurídico-subjetiva,
el art. 19.4 GG *
hace converger
elementos tanto jurídico-subjetivos como institucionales
del
principio
de Estado
de
Derecho (vid.
2/6). La
tutela judicial jurídico-subjetiva
constituye
el
fundamento
del
mandato
de
tutela judicial efectiva,
el
soporte
de la
tantas veces invocada
efectividad
de la
tutela
judicial.
Este
mandato
ha
extraído
su
enorme potencialidad
del fin de
servir
a los
derechos individuales
119. El
derecho reclamado
por el
recurrente
es
un derecho material
que,
como
tal, no
constituye sólo
un
estímulo
para
la
puesta
en
marcha
del
proceso judicial, sino
su
principal
fin
de protección. Ello exige
la
articulación
de
estándares procesales espe-
cialmente favorecedores
de la
tutela judicial, sobre todo
en lo
relativo
"8 Sobre este tema,
vid. el
enfoque sistemático
que
ofrecen
KREBS,
Kontrolle;
SCHWARZE,
en DVBL, 191r4,
pp. 893 ss.;
KIRCHHOF,
en
Handbuch
des
Staatsrechts,
vol. 3, § 59,
núms. margs.
188
y ss.;
VOSSKUHLE,
Rechísschutz, pp. 45 ss.
*
N. del T.: El art. 19.4 GG
establece
que:
«Toda persona cuyos derechos sean vulnerados
por
el
poder público, podrá recurrir
a la vía
judicial.
Si no
hubiese otra jurisdicción competente
para conocer
el
recurso,
la vía
será
la de los
tribunales ordinarios.
No
queda afectado
el art. 10,
apartado
2,
segunda frase
[que
establece
la
posibilidad
de
excepcionar
el
control judicial
en
los casos
de
intervención
de
comunicaciones justificadas
por la
defensa
de la
Constitución]»
(tomamos
la
tradución
de
Garzón Valdés, García Macho
y
Sommermann).
119
Vid.
PAPIER,
en
Handbuch
des
Staatsrechts,
vol. 6, § 154,
núms. margs.
75 y ss.;
PAPIER,
Verwaltungsgerichtsbarkeit
im
demokratischen Rechtsstaat;
KREBS,
en V.
MÜNCH
y
KUNIG,
Grund-
gesetz, art. 19, núms. margs. 62 y ss.;
SCHMIDT-ASSMANN,
en
SCHOCH, SCHMIDT-ASSMANN
y
PIETZNER,
Verwaltungsgerichtsordnung, núms. margs.
160 y ss. de la
Introducción (Einleitung).
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