Los controles sobre la actuación de las Administraciones Públicas

AutorSantamaría Pastor, Juan Alfonso
Páginas179-214

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I Introducción

Los sistemas de control que el ordenamiento jurídico establece sobre las distintas Administraciones Públicas son muy numerosos, aunque de contextura y entidad muy diversas.

Tradicionalmente, dicha sujeción a controles fue considerada como una consecuencia natural de los importantes poderes que ostentaba la Administración y de su sometimiento al ordenamiento jurídico: de ahí que la idea de control se haya asimilado de manera intuitiva con las técnicas de revisión interna de la legalidad (recursos administrativos) y de enjuiciamiento ex post de su actividad por órganos independientes, jurisdiccionales o no. Pero esta asimilación incurre en un notorio reduccionismo, por cuanto las necesidades de control de la Administración no traen causa solamente de aquellas circunstancias.

De una parte, y de idéntica forma a como sucede en cualquier organización privada de carácter subordinado, los miembros del Gobierno tienen, naturalmente, el derecho y el deber de asegurarse de que el personal de la Administración observe puntualmente los planes, las instrucciones y las órdenes que les impartan; que desarrolle su actividad persi-179

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guiendo la consecución de los intereses públicos en el concreto sector de su competencia, así como los objetivos del programa político del Gobierno; que actúe con el debido asesoramiento jurídico, al objeto de no comprometer la responsabilidad de la Administración frente a terceros; y, también, que gaste los recursos que se le asignen con la mayor eficiencia posible. Pero, además, la Constitución establece que la Administración no sólo está sometida al control (obvio) del Gobierno del que depende y de los Tribunales, según su artículo 106.1, sino también de otros órganos constitucionales: las Cortes Generales, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo; en las Comunidades Autónomas la situación es sustancialmente similar.

Las modalidades de control que la Comisión debe examinar son, por tanto, muy diversas. Se da, sin embargo, la circunstancia no deseable de que el extraordinario auge y repercusión social que han cobrado históricamente los métodos de control de la legalidad (el sistema de recursos, en suma) ha llevado a los restantes mecanismos de fiscalización a un nivel de desarrollo muy inferior, así como a una disminución de su eficacia en términos absolutos; sistemas de fiscalización que, además, por su eficacia puramente interna, no son contemplados con interés por la generalidad de los ciudadanos. De ahí que el análisis que se realiza a continuación ha de ser al régimen de recursos, tanto administrativos como jurisdiccionales.

II El sistema de recursos
A) Los fines institucionales del sistema

La configuración actual del sistema de recursos administrativos y contenciosos data de algo más de cien años (finales del siglo XIX), tiempo en el que sus rasgos iniciales han experimentado reformas profundas, pero que no han afectado a sus rasgos básicos. En los últimos veinticinco años, sin embargo, dicho sistema ha ido revelando sus profundas imperfecciones, a las que el legislador ha respondido con extraordinaria timidez.

Analizar el sistema de recursos en el marco de un proceso de reforma de la Administración exige, ante todo, determinar con rigor cuáles sean los fines institucionales que estos mecanismos impugnatorios persiguen: no desde una perspectiva teórica ideal, sino en la realidad. Esta reflexión lleva, en primer lugar, a constatar la completa inanidad de los fines que habitualmente se han invocado para justificar su existencia.

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  1. Contemplados desde una perspectiva realista, es notoriamente inexacto que los recursos constituyan, contra lo que habitualmente se afirma, un mecanismo de control efectivo de la legalidad. Lo acreditan dos hechos:

    - Primero, que la percepción utilitaria que de los recursos tienen tanto la Administración como los recurrentes no guarda relación alguna con un sistema de control de la legalidad. Los recurrentes, como es lógico, no pretenden a través de sus impugnaciones que la actividad de la Administración se acomode a Derecho, sino simplemente lograr la satisfacción de sus intereses; los recursos y las normas que se invocan en ellos constituyen un puro instrumento al servicio de dicha finalidad. Y la Administración, por su parte, tampoco considera los recursos desde esta perspectiva: actúa generalmente convencida de que lo hace con respeto a la ley, pero considera a ésta como un instrumento al servicio de lo que en cada caso entiende que es de interés general; en esta composición mental, los recursos son contemplados generalmente como expresión de una protesta normalmente interesada, caprichosa y contraria al interés general que inspiró la adopción del acto recurrido; el recurso, de esta forma, no se examina y resuelve (en vía administrativa) con el objetivo de aplicar o restablecer la legalidad, sino con un talante dialéctico, indagando todos los argumentos admisibles para desestimarlo con fundamento.

    El recurso, por tanto, en cuanto expresión de un conflicto, se trata como una anomalía molesta, a la que se presta muy escasa atención y menores medios; salvo que se trate de un asunto que pueda trascender negativamente a los medios de comunicación, los gestores públicos muestran (lo que es comprensible) un sensible desinterés hacia los recursos: la resolución de los recursos administrativos se delega formal-mente en una autoridad inferior, y su preparación se halla íntegramente encomendada a funcionarios profesionales. Y el tratamiento de los recursos contenciosos no es menos desapegado: desde el momento en que un asunto entra en vía judicial, la Administración se desentiende casi por completo del mismo, confiando su defensa a un cuerpo de funcionarios o a un servicio especializado, sin intervenir de modo alguno en cooperar a la defensa procesal con la información y apoyos necesarios, como hace, por el contrario, cualquier litigante privado con su letrado defensor.

    - Y segundo, la inidoneidad objetiva de los recursos como medios de restablecimiento de la legalidad vulnerada viene demostrada por dos

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    circunstancias. De una parte, aunque no existen estudios estadísticos de ningún tipo, es notorio que sólo un mínimo porcentaje de actos administrativos son objeto de impugnación, de tal modo que las incorrecciones en que puede incurrir la Administración al aplicar el Derecho sólo son depuradas en proporciones muy escasas, prácticamente despreciables. Y, de otra, y por lo que a los recursos en vía administrativa se refiere, se encuentra el hecho concluyente, tantas veces repetido, de que un altísimo porcentaje (que las Administraciones jamás se han atrevido a calcular) de los que se interponen por particulares son objeto de desestimación, expresa o tácita. Ahora bien, es estadísticamente seguro que el porcentaje de casos en que la Administración acierta al aplicar el Derecho es bastante inferior, como lo demuestra el número de decisiones estimatorias que dictan los jueces y tribunales del orden jurisdiccional contencioso, de donde ha de deducirse que todos estos supuestos han de ser considerados como otros tantos fallos del sistema de recursos, considerado en esta vertiente ideal de técnica de la depuración de la legalidad de los actos administrativos.

  2. Tampoco responde a la realidad la idea, cien veces invocada, de que los recursos administrativos sean un instrumento de control interno, de naturaleza jerárquica, a través del cual los órganos superiores aseguran el cumplimiento de las normas por parte de los inferiores. Con independencia de su ineficacia estadística, es evidente que, como apuntamos líneas atrás, la resolución material de los recursos se lleva a cabo por funcionarios profesionales, nunca por los titulares de cargos políticos de confianza, que normalmente firman las propuestas de resolución que se les someten sin más que una sucinta noticia de su contenido. La centralización, por lo demás, de la función de elaboración de las propuestas de resolución en un único órgano departamental elimina definitivamente toda posible ilusión de control jerárquico.

  3. En la realidad de las cosas, el sistema general de recursos, tanto administrativos como contenciosos, atiende a la satisfacción de otro tipo de necesidades, tan relevantes o más que las anteriormente analizadas.

    La actuación de las Administraciones contemporáneas produce, de manera inevitable, un altísimo nivel de conflictividad con los sujetos destinatarios de sus decisiones: es un dato incontrovertible de la experiencia que un importante número de los ciudadanos a los que se dirige un acto administrativo (para ser realistas, una aplastante mayoría) tiene el convencimiento de haber sido objeto de una decisión injusta y, si po-

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    see algunas nociones de Derecho, de que el acto administrativo es radicalmente ilegal. Esto puede no ser así, y no lo es en un importante número de casos; pero el que los recurrentes yerren notoriamente en la valoración jurídica de su caso no elimina el problema: la conflictividad y el malestar existen, como datos sociales objetivos, afectando a un muy importante...

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