El control Parlamentario desde la perspectiva del Gobierno
| Autor | Javier García Fernández |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 391-417 |
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La organización gubernamental del control parlamentario es la parte sumergida de este instituto aunque, a diferencia de un iceberg, no es la parte más importante del mismo. Sin embargo, su conocimiento y su análisis poseen indudable interés por dos razones concurrentes: a) porque conlleva un determinado modelo de organización administrativa del Gobierno; b) porque revela cómo se efectúa la distribución interna de competencias y aún de poder dentro del Gobierno.
Desde el primer punto de vista, el análisis de este tipo de organización administrativa es un elemento importante para entender cómo se realiza una acción administrativa caracterizada por la bipolaridad, es decir, una acción administrativa al servicio, por un lado, de unos fines que no son proporcionar bienes y servicios al ciudadano sino hacer posible, con forma jurídica, las relaciones de naturaleza política entre dos órganos contitucionales1. Y, por otro lado, caracterizada también, por lo dicho, por una relación entre dos órganos, uno de los cuales desencadena la acción que se dirige al segundo y éste la devuelve tras un procedimiento de doble naturaleza administrativa y política.
Pero este análisis es importante también porque revela la distribución interna de competencias dentro del Gobierno, esto es, contribuye mejor al conocimiento jurídico de la acción del Gobierno. Concretamente, permite: a) detectar si en el seno del Gobierno predomina el principio de canciller o el principio departamental; b) en qué medida tiene vigencia, en el ámbito de las relaciones
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con el Parlamento, el principio colegial; c) qué posición ocupa el órgano encargado de esas relaciones (Ministro, Secretario de Estado) y su titular respecto a los otros miembros del Gobierno con las Cámaras (más centralizado, más descentralizado).
Tanto desde el punto de vista jurídico público como desde el punto de vista politológico, el tema reviste interés aunque la bibliografía en lengua española es sumamente escasa, limitándose prácticamente a dos monografías coetáneas debidas a Manuel Ruiz Cézar y a Pedro Peña2, más otra monografía más reciente que trata este tema inmerso en la posición política general del antiguo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno3. No es de extrañar esta escasez doctrinal dado que en la doctrina clásica del siglo XX tampoco se trata este tema: nada encontramos en los manuales y tratados de Esmein, Hauriou, Duguit, Orlando o Romano. Ni siquiera se ocupan de ello los dos constitucionalistas que antes de 1939 tuvieron más sensibilidad para la dimensión constitucional del Gobierno como fueron Basthélemy en Francia y Ruiz del Castillo en España. Tampoco encontramos refencias de interés en otro «clásico» mucho más reciente que ha estudiado mejor que nadie el trabajo gubernamental como Jacques Fournier4.
¿A qué se debe este olvido La primera respuesta que se viene a la mente de cualquier constitucionalista es simple: el tradicional olvido del Derecho regulador del Gobierno. El Gobierno ha sido hasta hace poco la cenicienta del Derecho constitucional5y ello también se refleja en esta materia que después de todo no es de las más importantes dentro del entramado orgánico que es el Gobierno.
Pero al lado de esta explicación genérica de carácter más dogmático que práctico conviene añadir otras causas que de forma sumaria se pueden enunciar de la siguiente manera:
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La debilidad orgánica de los Gobiernos antes de 1945. Aunque el caso más significativo fuera Francia, otros muchos ordenamientos también dejaban al órgano Gobierno en una situación de debilidad ya porque éste perdía su perfil y su fuerza en favor del Monarca en las Monarquías constitucionales (España, Italia, Alemania, Bélgica) ya porque era un órgano subordinado al Parlamento en las Repúblicas parlamentarias (Francia). Esta debilidad estructural repercutía en la relación siempre subalterna con el Parlamento que determinaba que no se estableciera ninguna estructura orgánica especial para servir a tal relación6.
b)A fortiori, la debilidad orgánica del Presidente del Gobierno. Señalando igualmente que el caso francés, donde ni siquiera existía una Presidencia del Gobierno autónoma, era un caso extremo, lo cierto es que la débil posición política y jurídica del Presidente determinaba que careciera de un aparato administrativo propio que hubiera sido el encargado de organizar su relación con el Parlamento7.
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El sistema pluripartidista más o menos extremo que surgió en tantos países europeos en el siglo XX (Tercera República francesa, Segunda República española, República de Weimar) dificultó, en contra de lo que pudiera creerse, el establecimiento de un órganoad hoc. El motivo es fácil de entender: al estar formado el Gobierno por Ministros de varios partidos, nadie tenía interés en centralizar las relaciones con las Cámaras pues ello restaría autonomía a cada partido dentro de la coalición, impidiéndoles realizar una política parlamentaria propia.
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El frecuente fraccionamiento del partido gobernante también ha obstaculizado la aparición de esta clase de órganos por los mismos motivos que en los Gobiernos de coalición, esto es, para salvaguardar la autonomía de cada tendencia del partido. Los ejemplos más llamativos son los Gobiernos de Unión del Centro Democrático en España, cuyo primer Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes duró poco más de dos meses sin ser nunca cubierta esa vacante hasta mucho después (vide infra) y los Gobiernos franceses de todo el período socialista y hasta de Balladur (aunque aquí sí había coalición) cuyos Ministros de Relaciones con el Parlamento nunca han tenido gran peso político.
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La escasa regulación interna del funcionamiento del Gobierno salvo en la República Federal de Alemania ha dificultado también la existencia de estos órganos pues si el procedimiento de trabajo y los instrumentos de coordinación carecen de una mínima regulación y aún de formalización, la relación con el Parlamento es un mero dato político que se ejecuta de la manera que cada coyuntura exige, sin intentar enmarcarlo en una organización específica.
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Finalmente, no se debe olvidar que la ausencia de un órganoad hocque realice la relación Gobierno-Parlamento constituye una victoria de la alta burocracia sobre los políticos ya que la forzosa relación que ha de existir con el Parlamento queda «despolitizada», esto es, queda sustraída del control político del Gobierno en beneficio de la alta burocracia que la asumirá como una actividad administrativa más.
Estas circunstancias ayudan a entender tanto la tardía aparición normativa y dogmática de los órganos gubernamentales de relación con el Parlamento como las carencias que todavía se observan en muchos ordenamientos. Pero ello no quiere decir que la organización gubernamental de esta materia no exista.
En el trabajo citado más arriba, Ruiz Cézar estableció una tipología fundada en dos modelos que el autor denominaba latino y septentrional8, estableciendo como parámetros para elaborar dicha tipología la existencia o inexistencia de un órgano central del Gobierno, la presencia o ausencia de un representante del Gobierno en las Conferencias de Presidentes o Juntas de Portavoces y el destinatario del control, sea éste el Gobierno en su conjunto o el Ministro individual.
A partir de estos parámetros y de la información que proporciona Ruiz Cézar se puede hablar de un modelo centralizado (órgano centralizado del Gobierno; el Gobierno asiste a la Conferencia de Presidentes o Junta de Portavoces por medio de un representante; los instrumentos de control e información se dirigen al Gobierno o al Presidente)9que corresponde a las estructuras existentes en Francia, Italia, Luxemburgo (desde 1990), Portugal y Grecia. Frente al modelo centralizado tenemos el descentralizado, caracterizado por los siguientes rasgos: existencia de una unidad de asuntos parlamentarios en cada Ministerio, instrumentos de control e información dirigidos por el Parlamento a cada Ministro y ausencia del Gobierno en las reuniones de la Conferencia de Presidentes o
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Junta de Portavoces. Este modelo corresponde en líneas generales al Reino Unido, Irlanda, Alemania (a partir sobre todo de la Ley de Secretarios de Estado Parlamentarios de 1974) y Bélgica.
Pero del trabajo de RUIZ CÉZAR se desprende también la existencia de un modelo mixto que se definiría por la existencia de un órgano centralizado pero coordinado con las unidades parlamentarias de cada Ministerio y por el hecho de que los instrumentos de control e información se dirigen formalmente a cada Ministro aunque su respuesta es también coordinada. Este modelo mixto sería el vigente en los Países Bajos y en Dinamarca. Creo que la tipología y la información que proporciona la monografía de Ruiz Cézar resultan útiles y proporcionan además un cuadro bastante completo. Ahora bien, a partir de ese mode-lo básico se pueden elaborar algunas otras reflexiones y acotaciones.
Por un lado, habría que señalar que no existen realmente modelos puros sino que más bien se percibe que los rasgos más característicos de un modelo tienen también presencia en los otros modelos. Así tenemos que en el modelo desconcentrado de Bélgica, el Primer Ministro está representado en la Conferencia de Presidentes de la Cámara de Representantes (artículo 22.2 del Reglamento). Y en la misma línea, en el Reino Unido la desconcentración que ha hecho de cada Departamento un sujeto parlamentario autónomo es compatible con la existencia delCabinet Officeque también tiene atribuciones parlamentarias globales10.
Es de...
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