El control jurisdiccional del urbanismo de Marbella, 1991-2006
| Autor | Ángel Sánchez Blanco |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Málaga |
| Páginas | 175-205 |
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El análisis de las actuaciones urbanísticas del Ayuntamiento de Marbella, en el periodo 1991-2006, permite apreciar una definida línea de acción que se diseña sobre la base de la reducida eficacia en el control jurídico de las actuaciones municipales. Dos fechas lo delimitan: el 16 de mayo de 1991, con la mayoría absoluta en las elecciones municipales del Grupo Independiente Liberal, y el Real Decreto 421/2006, de 7 de abril, de disolución del Ayuntamiento de Marbella.
La carencia de instrumentos de ordenación del territorio, por inaplicación de las previsiones de la Ley 1/1994, de Ordenación del Territorio de Andalucía, redujo los instrumentos de programación territorial del municipio al Plan General de Ordenación Urbana, aprobado en 1986, pero cuya publicación no se realizó por la Junta de Andalucía hasta finales del año 20001, con la consecuencia, a partir de 1990, de no poder ser considerado vigente por efecto de la doctrina jurisprudencial que precisó la necesidad de publicación de los Planes en los diarios oficiales como requisito para su vigencia2.
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La invalidación de la vigencia del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella de 1986 ofreció a quienes operaban desde el mismo Ayuntamiento con la firme voluntad de relativizar cualquier normativa que pudiera constreñir su libre voluntad un inestimable marco desregulado. El Ayuntamiento de Mar-bella estaba, de modo implícito, habilitado para operar sin condicionantes; con una libertad de diseño en la que confluía la posibilidad de determinaciones incondicionadas, alimentadas por la dogmática de la desregulación y la consideración de la actividad urbanística como inapreciable motor de desarrollo, sin olvidar los argumentos derivados del necesario respeto al autonomismo municipal, potenciado por la carencia de cualquier marco asociativo intermunicipal que pudiera requerir la necesaria integración de cualquier decisión del Ayuntamiento de Marbella en la perspectiva de los Ayuntamientos limítrofes.
Los incondicionados diseños del Ayuntamiento de Marbella se proyectaron en licencias urbanísticas concedidas en función de la libre ocurrencia de los titulares municipales, sin reparar en el posible conflicto con las premisas urbanísticas del dominio público, de las redes de infraestructuras, de las zonas verdes o de consolidados derechos de los propietarios colindantes.
Las licencias expedidas por el Ayuntamiento de Marbella ignoraron los condicionantes del dominio público marítimo terrestre y del dominio público hidrológico y no tuvieron inconveniente en proyectar edificaciones sobre dunas, playas, ríos y arroyos, sin excluir la invasión de espacios arqueológicos.
Por supuesto, las redes de infraestructuras de abastecimiento, energéticas, de telecomunicaciones, incluidas las terrestres de comunicación, no fueron objeto de consideración por unos titulares municipales que operaban con la premisa de que cualquier superficie libre era susceptible de un destino inmobiliario materializador de beneficios privados y necesariamente compartidos entre los propietarios y los titulares del Ayuntamiento al margen de los procedimientos administrativos locales.
En el momento en que la acumulación de las incondicionadas licencias de edificación requirió articularse en un Plan, para orientación de los propios titu-lares municipales, se operó con el argumento de la convalidación de las otorgadas mediante la recepción en el nuevo Plan General de Ordenación Urbana, con la voluntad de agregar la consecuencia de desactivar los numerosos recursos jurídicos que, por ejercicio de acción pública o por defensa de derechos de afectado, se habían formalizado en contra de las licencias otorgadas. Pero la iniciativa de un nuevo Plan General para el municipio tuvo el benéfico efecto de integrar la necesaria intervención de un nuevo ámbito de competencia administrativa: la Junta de Andalucía, mediante el ejercicio de las competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo atribuidas a la Consejería de Obras Públicas y Transportes y, con ello, el marco de las relaciones interadministrativas ofreció la oportunidad de comenzar a normalizar en Derecho la consolidada vía de hecho del Ayuntamiento de Marbella.
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No obstante, nuevos argumentos de defensa de parte, más que jurídico institucionales, se cruzaron en el espacio temporal abierto a los desatinos, que solo pudieron cerrarse con la disolución de la Corporación Municipal, que operaba con la firma convicción de que todo era posible en Marbella y que la normativa jurídica no era un condicionante.
La aprobación inicial por el Ayuntamiento de un nuevo Plan General Municipal de Urbanismo de Marbella pretendió consolidar la vía de hecho. Operó el argumento de la implícita aprobación, por silencio administrativo, del Plan General, como consecuencia de la estimación, por el propio Ayuntamiento, de no haberse pronunciado la Junta de Andalucía en la resolución del expediente iniciado por el Ayuntamiento, con el efecto de dar el Ayuntamiento por aprobado y vigente el Plan3, criterio que, no sin paradojas, coexiste con los pronunciamientos jurisprudenciales que ante el vacío de plan urbanístico, por la no publicación del Plan de 1986, precisan como vigente el previo Plan General de Ordenación Urbana de 1968.
La osadía de los titulares del municipio de Marbella tiene también la perfilada expresión de la aprobación del Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, integrador de las previsiones del Plan de 1986 y del plan que estimaron vigente por aprobación en aplicación de lo que consideraron como silencio administrativo de la Junta de Andalucía4.
La intervención parlamentaria incorpora una salida al caos de tiempos y modos y la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía de 2002, precisó las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de ordenación urbanística, y superó el vacío normativo que no suplía la Ley estatal después de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 y de la Ley del Suelo de 1998.
Dos precisos artículos de la Ley de Ordenación Urbanística ofrecen el punto de apoyo para reconducir la voluntad distorsionadora de los titulares municipales de Marbella, los artículos 189 y 190, redactados bajo el común denominador de «Las licencias u órdenes de ejecución incompatibles con la ordenación urbanística», que habilitan para la revisión y suspensión de las licencias urbanísticas y de las órdenes de ejecución, y que, en concordancia con la tipología de infracciones y sanciones, ofrecen cobertura a la incorporación del concepto de ordenación urbanística, como título competencial anejo a la ordenación territorial en el ámbito de las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
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Los preceptos de la Ley de Ordenación Urbanística aportan al control jurisdiccional de las licencias, y al simulacro de planeamiento municipal de los titu-lares del Ayuntamiento de Marbella, los resortes para reconducir a Derecho las vías de hecho abiertas por una inasimilable práctica municipal en el largo periodo 1991-2006.
El determinismo de la alternativa parlamentaria de 2002, ha tenido el complemento de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso de Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que ha operado, en el control de las desviaciones fácticas instrumentadas desde el Ayuntamiento de Marbella, y en el control de los argumentos que pretendieron avalarlas, en el marco de la consolidada doctrina del Tribunal Supremo relativa a las licencias urbanísticas.
La consolidación de la doctrina jurisprudencial coexiste con los lapsos temporales que los correlativos procesos judiciales han implicado, periodos temporales que se hacen objeto de concreción en las correspondientes Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga analizadas, con plazos que se van incrementando en el transcurso de los años noventa al dos mil, desde los cinco a los nueve años, con solo una excepción de pendencia judicial de dos años y cuatro meses, sin reparar en el dato de que la previsión de estos desproporcionados lapsos temporales ha sido parte de la metodología de acción de quienes detentaron potestades municipales en el Ayuntamiento de Marbella para el diseño de sus fraudulentas maquinaciones.
La secuencia argumental que estructura la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga en el control de la actividad urbanística desarrollada en el Ayuntamiento de Marbella tiene un componente determinante: no son admisibles actuaciones urbanísticas municipales sin cobertura en los instrumentos de programación urbanística; los Planes urbanísticos tienen que ser publicados para poderlos considerar vigentes; no son admisibles actuaciones urbanísticas municipales sin Plan en la que se inserten y...
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