El control judicial de las agencias del espacio de libertad, seguridad y justicia

Autor:Francina Esteve Garcia
Páginas:81-104
 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 82

I Introducción: características de las agencias reguladoras o descentralizadas del ELSJ y su control judicial

Las Agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) representan una subcategoría dentro del mundo de las agencias europeas. Un mundo que, a su vez, se integra en el universo más heterogéneo de los «órganos y organismos», a los que alude el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en diferentes artículos.

Más allá de la existencia de unas «agencias ejecutivas»1, en este artículo solo se hará referencia a las denominadas «agencias reguladoras o descentralizadas» como organismos distintos de las instituciones de la UE, con personalidad jurídica independiente, creados por un periodo indefinido para desempeñar tareas técnicas, científicas, de gestión o de organización y coordinación, que ayudan a las instituciones de la UE y a sus Estados miembros a formular y aplicar las políticas2. Algunos de estos entes apoyan la cooperación entre la UE y los gobiernos nacionales al agrupar conocimientos técnicos y especializados, participando en la implementación de ciertas políticas europeas. Pero más allá de ciertos elementos comunes, cada agencia goza de prerrogativas de desigual importancia que se definen en sus respectivos actos constitutivos.

Algunas agencias tan solo tienen asignada la misión consultiva de informar y asistir a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros aportando análisis, opiniones, informes o generando informaciones especializadas. Otras ejercen funciones de coordinación, creando redes de información y equipos conjuntos para el tratamiento de problemas comunes. Otras agencias desarrollan actividades de cooperación y actividades operativas cuyas misiones son asistir y coordinar la cooperación operativa entre las autoridades de los Estados miembros y otras, que son las minoritarias, ostentan ciertos poderes decisorios y pueden colaborar en las funciones de regulación3.

Haciendo referencia exclusivamente a aquellas que operan en el ELSJ, algunas diferencias se explican no solo por la variedad de tareas encomendadas, sino también por el momento de su creación y el marco jurídico que regía en cada momento. Así, hallamos las que se crearon en el marco del primer pilar de integración, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (TL), como son: la Agencia de Protección de los Derechos Fundamentales

Page 83

(FRA)4, el instituto Europeo de la Igualdad de Género (EIGE)5, el Observatorio de Drogas6, ENISA7 y FRONTEx/AEGFC 8. Hallamos también las creadas en el marco del tercer pilar de cooperación, como: CEPOL9, EUROJUST10 y EUROPOL11 y finalmente existen las agencias creadas tras la entrada en vigor del TL como: EASO12 y EU-LISA13, existiendo notables diferencias entre todas ellas.

Lejos de ser un mundo estático, su evolución y protagonismo es creciente y difieren en su funcionamiento ordinario, en su fundamento jurídico, en su organización, en la tipología de funciones confiadas y en la tipología de actos que adoptan. Por ello, resulta extremadamente complejo cualquier intento de sistematización, tanto en relación a sus funciones, como en relación a la tipología de actos que adoptan14.

Sin embargo, a nivel institucional se plantea el reto de lograr un equilibrio entre la necesaria atribución de suficiente autonomía a las agencias para el buen desarrollo de las funciones encomendadas, y entre evitar que se conviertan en centros incontrolados de poder arbitrario.

Page 84

El objetivo de este artículo es valorar el rol del control judicial en relación a las funciones atribuidas a tales agencias, es decir, hasta qué punto el TJUE (incluyendo TJ y TG) puede llegar a ejercer su control en relación a los actos y decisiones de tales organismos. En concreto, se va a analizar el control de legalidad a través del recurso de anulación y el recurso por responsabilidad extracontractual, sin proceder a analizar otras vías directas ni las indirectas vinculadas al control prejudicial ni a los recursos por responsabilidad contractual o eventuales litigios del personal. El control judicial, en cualquier caso, es central para identificar, controlar y en su caso sancionar eventuales actuaciones ilegales de las agencias15.

II Novedades del tratado de Lisboa en relación al control judicial de las agencias

El TJUE no tiene una jurisdicción general, pero tiene una jurisdicción vinculante para conocer determinados tipos de recursos previstos en los Tratados y el marco general que rige el control jurisdiccional se aplica a todo tipo de agencias descentralizadas.

A pesar de que el Derecho primario no reconoce plenamente el rol que desarrollan las agencias europeas16, el TL incorpora y confirma una interpretación judicial en relación a la competencia del TJUE sobre aquellos actos de las agencias que produzcan efectos jurídicos hacia terceros. El TL también extiende la revisión del TJUE a todo el ámbito del ELSJ, incluyendo los actos de las agencias, ya sin límites desde diciembre de 201417, siendo especialmente relevante para aquellos ámbitos que previamente formaban parte del tercer pilar.

El TL ha incluido varias referencias expresas a los «órganos y organismos de la Unión» en varios recursos judiciales, como el recurso de anulación (art. 263), la excepción de ilegalidad (art. 277), la cuestión prejudicial (art. 267) y el recurso por omisión (art. 265). Esta noción incluye a las agencias europeas y también a otros organismos que no son propiamente instituciones ni agencias, como por ejemplo, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) o el Defensor del pueblo europeo. Tales mecanismos pueden utilizarse tanto para controlar el cumplimiento de las normas de creación de las agencias como para controlar los actos que ellas adoptan.

Una de las vías centrales de control de legalidad es el recurso de anulación, aunque también se prevé expresamente la posibilidad de interponer un

Page 85

recurso por omisión si una agencia europea se abstuviere de pronunciarse en violación de los Tratados, tras habérselo requerido. Igualmente el Tratado prevé la competencia del TJUE de pronunciarse mediante la cuestión prejudicial sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por los órganos y organismos de la Unión. En cambio, nada establece en relación al recurso por indemnización o por responsabilidad extracontractual en relación a la interposición de una acción contra tales órganos u organismos de la Unión.

El debate central se plantea tanto sobre si algunas de estas agencias pueden llegar a adoptar decisiones jurídicamente vinculantes para terceros, como en relación a aquellas agencias que ejercen o coordinan operaciones y persisten dudas en torno a la eventual vulneración de determinados derechos fundamentales o de derechos atribuidos por el Derecho europeo a los particulares18. Cabe igualmente destacar el valor jurídico que el TL atribuye a la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (CDFUE), donde en varias disposiciones se hace mención a los «órganos y organismos» de la Unión, debiendo ser interpretada y controlada por el TJUE en el ámbito de aplicación previsto en el art. 51 CDFUE.

III Algunas precisiones jurisprudenciales sobre los actos de las agencias

El art. 263 TFUE identifica una serie de actos susceptibles de control de legalidad, haciendo expresa referencia a los actos legislativos (adoptados mediante el procedimiento legislativo ordinario), los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes. También se incluye el control de legalidad de los actos del PE y del Consejo Europeo, pero solo aquellos «destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros». Esta fórmula provenía de una jurisprudencia del TJUE que establecía que debía ser posible interponer un recurso de anulación en relación a cualquier medida de las instituciones, cualquiera que fuera su naturaleza o forma, destinada a producir efectos jurídicos19.

El hecho de que ahora el TL incluya una referencia expresa al control judicial de los órganos y organismos de la Unión, no significa que con ante-

Page 86

rioridad sus actos escaparan al control del TJUE, pues se ha procedido a codificar una jurisprudencia anterior. Así, en el asunto SOGELMA20, el TJUE llenó un vacío al precisar, por primera vez, que los actos vinculantes adoptados por las agencias pueden ser objeto de control judicial e hizo referencia al principio general de que «todo “acto” que emane de un organismo europeo destinado a producir efectos jurídicos hacia terceros debe ser susceptible de control», precisando que los actos adoptados por aquellas agencias creadas en base al Derecho derivado no pueden escapar al control jurisdiccional del juez comunitario.

El acto en discusión era una decisión de la Agencia Europea de Reconstrucción (AER) sobre la anulación de un procedimiento de licitación. El TJCE ya había precisado anteriormente en la sentencia «Los v erdes c/ PE» que la CEE es una comunidad basada en el Derecho, por lo que ni los Estados miembros ni sus instituciones pueden evitar el control de legalidad en relación a su carta...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA