Problemas del control de la incapacidad temporal. En especial, el control por las mutuas de accidentes de trabajo
| Autor | Aurelio Desdentado Bonete |
| Cargo del Autor | Magistrado del Tribunal Supremo. |
| Páginas | 13-57 |
Page 13
La conexión entre Mutuas de Accidentes de Trabajo e incapacidad temporal acota una relación, en la que se conectan dos instituciones que se encuentran en una situación particularmente crítica y que probablemente se ponen en relación en función de sus respectivas crisis.
Me parece necesario aclarar que se trata de crisis muy distintas. La crisis de las mutuas es, por una parte, una crisis de crecimiento y, por otra, una crisis de identidad. Las mutuas crecen: han entrado de forma decisiva en la gestión de la incapacidad temporal por contingencias comunes; están cumpliendo además un importante papel en la prevención de los riesgos laborales. Podría decirse que, al menos en la gestión de la incapacidad temporal, están ocupando un vacío que, en gran medida, responde a una retirada de la gestión pública. Sobre esta retirada habría algo que decir, pero quizá no sería del todo agradable y además estoy seguro de que no es necesario decirlo: las conclusiones surgen con bastante claridad de los hechos. Pero las mutuas están experimentando también un cambio inquietante. Desde hace ya muchos años -en especial, desde 1972, pero quizá desde antes, desde 1967- hay un proceso de "publificación" que puede acabar comprometiendo su naturaleza y su posición en el ámbito de la gestión de la Seguridad Social. Hace algún tiempo, discutiendo sobre este tema con un destacado directivo del sector, recordábamos el ejemplo de las mutualidades laborales. Estas acabaron convirtiéndose en el INSS. "Si seguimos así -me dijo el directivo- terminaremos trasformándonos en el Instituto
El presente trabajo recoge la ponencia presentada por el autor en las jornadas sobre derecho vivo de trabajo celebradas en enero de 2008 y que se publicó en el nº 6 de Actualidad Laboral del año 2008 "Mutuas de accidentes de trabajo y seguridad social: puntos críticos desde la perspectiva de la gestión de la incapacidad temporal".
Page 14
Nacional de Accidentes de Trabajo". Esta es la crisis de identidad: ¿podemos seguir hablando de las mutuas de accidentes de trabajo como asociaciones privadas
La crisis de la incapacidad temporal es más grave. Es una crisis financiera que es sin duda la expresión económica de una crisis funcional. La incapacidad temporal se ha vuelto muy difícil de gestionar con el actual sistema. Luego veremos las razones que pueden explicar esa situación. Pero aquí es donde pienso que las crisis se cruzan. Se llama a las mutuas, porque se ha tirado la toalla en lo que se refiere al control de la incapacidad temporal dentro del ámbito de la gestión pública. Bien está reconocer los problemas y buscar soluciones. Pero ¿se dejará a las mutuas gestionar la incapacidad temporal por contingencias comunes Si miramos el BOE, no hay demasiadas razones para ser optimistas. Parece además que los problemas se van a trasladar a la incapacidad temporal por contingencias profesionales. Pero no anticipemos los análisis y examinemos con más atención estas crisis en su punto de unión.
Las mutuas de accidentes de trabajo surgieron en nuestro sistema con el establecimiento de la responsabilidad objetiva del empresario en los accidentes de trabajo y el aseguramiento, primero voluntario y luego obligatorio, de esa responsabilidad. El art. 12 de la Ley de 30 de enero de 1900 no las mencionaba, pero se refería al aseguramiento, con carácter voluntario, de la responsabilidad. La mención específica surge en la Ley 10 de enero de 1922, en la que se preveía que el seguro -también voluntario - de los accidentes de trabajo "podrá verificarse por Mutualidades patronales" (art. 26). Esta posibilidad de aseguramiento mutualista no se altera con la conversión del seguro de accidentes de trabajo en obligatorio, como puede verse en el art. 39 del Texto Refun-dido aprobado por Decreto de 9 de octubre de 1932 y también en los arts. 92 a 101 del Reglamento de Accidentes de Trabajo de 22 de junio de 1956. La naturaleza de las mutuas no era hasta ese momento problemática: eran aseguradoras privadas de base mutualista que practicaban el auto-aseguramiento de sus empresarios sin ánimo de lucro, aunque con un posible beneficio indirecto a través de los extornos1.
Son en realidad un tipo especial de mutuas de seguros caracterizadas por actuar en el marco de un seguro intervenido de naturaleza social.
Page 15
Cuando la LBSS2suprime el ánimo de lucro en la gestión, las compañías de seguro desaparecen, pero las mutuas de accidentes de trabajo continúan3. Aquí comienzan ya los problemas de calificación. Las mutuas -entonces, "patronales"- se consideraban entidades colaboradoras, dentro de la dicotomía que la LASS4establece entre "gestión" y "colaboración en la gestión". ¿Ha cambiado su naturaleza Es obvio que no; siguen siendo asociaciones privadas de empresarios dedicadas a "repartir" entre sus miembros el coste de las contingencias profesionales5, es decir, continúan siendo mutuas de seguros6. Pero no se dis-cute ya tanto lo que son, como lo que hacen. El marco de actuación ha cambiado, al menos formalmente. Ya no hay en apariencia un seguro de la responsabilidad empresarial7, sino una actividad de Seguridad Social, que, en principio, se considera de titularidad estatal8. De ahí la necesidad de explicar, sin demasiada fortuna, la actuación de las mutuas dentro de ese sistema público, recurriendo a criterios propios de la gestión indirecta -las mutuas como concesionarias de un servicio público- o de las distintas formas de transferencia de competencias jurídicas en el marco de la organización administrativa9. Ninguna de
Page 16
estas construcciones es aceptable10. Las mutuas asumen un ámbito de gestión propio que les ha reservado la ley, porque la asunción pública de la titularidad de la gestión de la Seguridad Social no ha sido completa en régimen de monopolio, sino que la ley ha dejado deter-minadas zonas abiertas a la intervención de los privados (la "colaboración" a través del mutualismo empresarial y de la acción empresarial individual11). De ahí el empleo de la técnica de la autorización, que es una técnica propia de la actividad administrativa de limitación -la antigua "policía"-, que supone que la Administración interviene en una determina actividad restringiendo la libertad de actuación de los particulares, pero sin sustituir la actividad de éstos12. Hay varios grados de restricción de esa libertad y uno de ellos es la reglamentación de la actividad, sometiéndola luego a autorización administrativa en su inicio y a controles a posteriori13.
Page 17
La penetración del régimen público ha distorsionado, sin embargo, el esquema inicial de la gestión privada de un seguro de finalidad social para crear un esquema bastante peculiar que responde en realidad a un modelo de gestión pública por sujetos privados. Además estos sujetos -tocados por la vis atractiva de lo público- han entrado a su vez en un proceso de publificación. Veamos esto con algún detenimiento. En primer lugar, como se trata de un régimen de gestión intervenido, las operaciones de aseguramiento que practican las mutuas están fuera del mercado y no hay propiamente competencia entre ellas ni con las gestoras: las prestaciones están determinadas legalmente y también las primas. Esto es normal, tratándose de la gestión de un régimen público, y ya ocurría en el sistema anterior. Pero la incidencia pública se ha incrementado, porque a partir de 1972 se ha eliminado también el beneficio indirecto consistente en los extornos: devolución a los empresarios asociados de parte de los excedentes de gestión14. Por otra
parte, el espacio de esa gestión privada se debilita como consecuencia de las funciones retenidas en el ámbito público o recuperadas por éste. Las...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba