El control y el gasto público en España y la Unión Europea

AutorBaudilio Tomé Muguruza
CargoMiembro del Tribunal de Cuentas Europeo e Inspector de Finanzas del Estado
Páginas7-16

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1. Introducción

Es en tiempos de crisis, como la que estamos viviendo, cuando con más claridad se pone de manifiesto la importancia y la necesidad de que se practique un control eficaz de los fondos públicos. Es más, en tiempos de especiales dificultades, la importancia del control, su necesidad y su inevitabilidad, debieran ser temas recurrentes y de debate general. Desgraciadamente no siempre es así, como tampoco lo es el hecho de que se perciba la existencia de controles adecuados, que aporten una información precisa, suficiente y transparente sobre la gestión de los fondos públicos, como una excelente contribución a la mejora de la gestión pública.

La transparencia y la efectividad de los controles tienen que contribuir de manera decisiva a legitimar procesos de reformas, cambio y ajuste como los que estamos viviendo. Es algo tan elemental como que el ciudadano tiene que saber que el esfuerzo que se le exige en aras de un objetivo colectivo es general-mente compartido con criterios de equidad, y que no es el único en hacerlo. Desde todos los organismos públicos, cualquiera que sea el nivel en el que se encuentren, y sea cual sea su naturaleza jurídica, debe darse ejemplo. A esto, que expuesto así parece algo tan sencillo, el establecimiento de unos sistemas de control mejorados, más eficaces y mejor coordinados que los que se vienen practicando en la actualidad, contribuiría enormemente.

Lo primero que puede preguntarse un lector desvinculado directamente del mundo de la gestión pública, es en qué consiste el control de los gastos públicos y cómo se realiza. Una definición sencilla de qué es el control del gasto público sería aquella

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que lo caracterizara como el ejercicio de una serie de funciones tendentes a evitar que los gestores públicos incumplan las obligaciones que les vienen impuestas por la normativa aplicable al mane-jo de los fondos públicos, contribuyéndose además con ello a detectar posibles errores y a mejorar la gestión. Se trata, en síntesis, de comprobar que todos los gastos y todos los ingresos del sector público se ajustan a Derecho y están adecuadamente contabilizados y realizados, pudiéndose además valorar si los procedimientos que se emplean para ello son adecuados, mejorables y eficientes. El control debería estar también en condiciones de evaluar la gestión pública conforme al triple criterio, que ya se ha hecho clásico, de economía, eficacia y eficiencia. Para alcanzar estos objetivos, se emplean técnicas diversas que se articulan en el seno de una gran diversidad de instituciones y organismos que asumen la responsabilidad de desarrollarlas. Una idea fundamental que debe de quedar clara en este sentido es la de que no existe una forma de ejercicio del control perfecta o incuestionable, exenta de riesgos. Como prueba de ello queda patente que a lo largo del tiempo las modalidades de control y el ejercicio del mismo han cambiado enormemente. La propia naturaleza, en buena parte fiscal, de la crisis que estamos viviendo pone de manifiesto la necesidad de evaluar y perfeccionar los instrumentos de control que se han venido aplicando.

2. El control del erario público en españa: actual marco jurídico y administrativo del control

El control es algo tan antiguo como pueda serlo nuestra civilización y va unido a la evolución de las propias instituciones que conforman la comunidad política. Si en un primer momento el control se ejercía en interés del soberano, con el desarrollo, primero, del parlamentarismo liberal y, luego, con la consolidación de la democracia representativa, el control financiero y presupuestario se constituiría en un poderoso instrumento para la defensa de los derechos de los ciudadanos. En este sentido, los actuales instrumentos de control público son el resultado de un anhelo por limitar el abuso del poderoso y, en el caso concreto del control financiero, de la lucha por la defensa de los derechos de los contribuyentes en el sostenimiento del interés general y de la progresiva exigencia de resultados y responsabilidades a los gestores en el manejo de los caudales públicos.

Así, a lo largo de la historia hemos pasado por figuras como la del cuestor, que se encargaba en Roma de la administración civil y militar del tesoro público, o como las medievales Contadurías de Hacienda o de Cuentas, o el posterior Consejo de Hacienda. Dicha evolución pone de manifiesto la importancia que con el tiempo iba cobrando el control de los caudales públicos, y nos conducirá hasta las modernas instituciones de control.

Con el tiempo, las técnicas y la arquitectura del control irían cambiando, irían perfeccionándose, complicándose a veces, pero evolucionando en todo caso. Tras la importante racionalización de la organización de la administración económica que se dio durante el siglo XVIII, a resultas de la influencia francesa tras la sucesión de los Austrias por los Borbones, y de las teorías ilustradas, será no obstante en el siglo XIX cuando se sienten las bases de las principales estructuras de control existentes desde entonces en España, entre las que se distingue claramente entre órganos de control externo e interno. Me refiero, por supuesto, al Tribunal de Cuentas del Reino, denominado así desde 1851, que fue ganado en centralidad e independencia con las sucesivas constituciones que se fueron promulgando, y a la Intervención General de la Administración del Estado, creada en 1874 con la misión de "velar por la exacta aplicación de las leyes y por la guarda y legítima inversión de los caudales, de las rentas y de toda clase de pertenencias del país?. Nacía entonces una nueva conciencia de control, más moderna sin duda, que nos conducirá hasta el vigente esquema de control existente en España, configurado al hilo del desarrollo de la Constitución de 1978. Podemos, en este sentido, destacar algunos momentos fundamentales en el desarrollo del control público desde la Transición:

(i) la aprobación de la Ley General Presupuestaria en 1977 que configuraría el contenido y alcance del control de la actividad económico-financiera del sector público estatal ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado;

(ii) la definición en el artículo 136 de la Constitución Española del Tribunal de Cuentas como "supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público? español;

(iii) la consolidación del Estado de las Autonomías, con el que nacerían los órganos de control interno autonómicos y se crearían las cámaras de cuentas de las Comunidades Autónomas;

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(iv) la implantación en la Administración General del Estado del Plan General de Contabilidad Pública de 1981 y su posterior, aunque lenta, implantación y adaptación en buena parte del resto de las Administraciones públicas españolas; o

(v) la aprobación en 2012 de la nueva Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que, para garantizar el cumplimientos de estos principios y reforzar la transparencia, impone a todas la Administraciones públicas obligaciones reforzadas de información y rendición de cuentas a lo largo del ciclo de planeamiento, aprobación y ejecución presupuestaria.

Así pues, en el actual marco administrativo y normativo español, tenemos en primer lugar instituciones y organismos que desarrollan, en mayor o menor medida, y de una u otra forma, funciones de control externo, es decir, aquel que se ejerce por terceros ajenos a la Administración fiscalizada -las Cortes Generales, el Tribunal de Cuentas, los Parlamentos autonómicos y las Cámaras de Cuentas de aquellas Comunidades Autónomas que se han dotado de ella-, y organismos de control interno propios de cada Administración -la Intervención General de la Administración del Estado, la Inter-vención General de cada una de...

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