Artículo 155: El control extraordinario de las Comunidades Autónomas

Autor:José María Gil Roble; Gil Delago
Cargo del Autor:Letrado de las Cortes Generales ; Abogado
Páginas:501-520
RESUMEN

1. Antecedentes. 2. Sentido del precepto. 3. Presupuestos materiales para la utilización de esta forma de control. 4. Procedimiento de aplicación del artículo 155. 5. Control de la utilización del artículo 155 de la Constitución.

 
ÍNDICE
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1. Antecedentes

1.1. La Ley Fundamental de la República Federal Alemana, en la que se inspiran tantos de los artículos de nuestra Constitución actual, contiene un artículo 37 cuyo texto dice así:

  1. Si un Estado no cumpliere las obligaciones federales que le incumben con arreglo a la Ley Fundamental o a otra Ley Federal, podrá el Gobierno Federal, con el asentimiento del Consejo Federal, adoptar las medidas necesarias para imponer a dicho Estado el cumplimiento de sus deberes mediante la coerción federal.

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  2. Para el ejercicio de la coerción federal, tendrá el gobierno Federal o, eventualmente, su comisionado el derecho de impartir directrices frente a todos los Estados regionales y sus órganos".

    Basta comparar ese precepto con el artículo objeto de este comentario para advertir su similitud, que se hace aún más evidente cuando la comparación se efectúa entre el texto de la Ley Fundamental y el del Anteproyecto de nuestra Constitución, cuyo apartado 1.º era del siguiente tenor:

    -Si un Territorio Autónomo no cumpliera las obligaciones que la Constitución u otra ley le impongan respecto del Estado, el Gobierno, con la aprobación del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar al Territorio Autónomo al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones."

    No hay, en general, en las Constituciones federales europeas, ni en las que prevén la existencia de Regiones Autónomas, preceptos similares. Se inclinan preferentemente por la suspensión o disolución de los órganos regionales o de los Estados miembros en caso de graves violaciones del orden constitucional 2.

    1.2. Sin embargo, entre el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn y el artículo 155 de nuestra vigente Constitución hay diferencias significativas. Un sucinto examen de la tramitación parlamentaria de este último texto explica la razón de algunas de esas divergencias.

    Las cuestiones que se suscitaron en el iter legislativo del precepto fueron las siguientes:

    a) La conveniencia de no exigir autorización previa o, si acaso, que ésta la diese el congreso (G.P. Alianza Popular) o Congreso y Senado (señor AUDET).

    b) Que no bastase el incumplimiento de cualquier ley, sino el de una ley orgánica (G.P. Comunista y Vasco) o sólo de la Constitución (G.P. Socialistes de Catalunya).

    c) Que la aprobación del senado requiriese mayoría de dos tercios (G.P. Comunista, Minoría Catalana, señores LETAMENDÏA, SÁNCHEZ AYUSO y MORODO) o mayoría absoluta (G.P. Vasco y G.P. Socialistes de Catalunya).

    d) Que el Tribunal Constitucional hubiese de declarar previamente inconstitucional el incumplimiento (señor LETAMENDÍA).

    e) Que las medidas habrían de adoptarse a fin de salvaguardar el funcionaPage 503miento de la autonomía (G.P. Socialistes de Catalunya).

    f) Posibilidad de recurrir ante el Tribunal Constitucional contra el acuerdo del senado (G.P. Vasco) o contra la decisión del Gobierno (G.P. Entesa dels Catalans y G.P. Socialistes de Catalunya).

    g) Necesidad de requerimiento previo al Presidente de la Comunidad Autónoma (Entesa dels Catalans).

    h) Supresión de la posibilidad de intervenir en el supuesto de actuación gravemente atentatoria al interés de España (señores LETAMENDÍA y AUDET). Este supuesto, que no figuraba en el Anteproyecto, fue introducido en el Congreso en fase de Ponencia.

    i) Exclusión de motivos de oportunidad en la estimación de si se ha producido o no esa actuación atentatoria o se han cumplido las obligaciones (G.P. Senadores Vascos).

    j) Disolución en ciertos casos de los órganos de la Comunidad (señores ORTÍ BORDÁS y T. BALLARÍN MARCIAL).

    Como puede advertirse, la discusión parlamentaria condujo a la adición de dos cautelas o garantías "el previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la exigencia de que la aprobación tuviera lugar por mayoría absoluta" y el rechazo de otras: mayor quórum senatorial para la aprobación de las medidas, intervención de las dos Cámaras, intervención del Tribunal Constitucional, expresión de la finalidad de las medidas y exclusión de motivaciones de oportunidad.

    GARCÍA DE ENTERRÍA 3 ha intentado interpretar deducido del requisito del previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma que "el constituyente español ha refundido en el artículo 155 de la Constitución dos instituciones diferentes, tomadas ambas del derecho constitucional alemán: la Bundeszawang, o coerción federal, y la técnica, que es ya propia de la Bundesaufscht o supervisión federal, de que el gobierno, y si fuese desatendido, el Bundesrat o Senado, declaren incumplido un deber constitucional por un Land". Reconocida esta última facultad en el artículo 84 de la Ley Fundamental de Bonn.

    Lo cierto es que en el artículo 84 de L.F.B. no hay tal requerimiento, sino una regulación en párrafos sucesivos de tres aspectos diferentes, a saber: a) la supervisión normal sobre la ejecución de las leyes por los Lander (párrafo 3.º); b) la decisión de si un Land ha infringido o no el derecho en esa ejecución (párrafo 4.º), y

    c) la facultad de dictar instrucciones singulares a las autoridades regionales en casos especiales (párrafo 5.º).

    Pues bien, sólo el último de esos tres aspectos está contemplado en el artículo 155 de nuestra Constitución. Por tanto, esa construcción teórica, dirigida a presentar ese artículo como un instrumento normal de control del estado sobre las Comunidades Autónomas, no se ajusta a la mínima parte del artículo 84 de la L.F.A. que pudiera considerarse incluida en nuestro artículo 155, y que es la que contempla casos especiales o no habituales 4.

    También se introdujo en el iter legislativo el inciso más discutido y menos preciso Page 504 desde el punto de vista jurídico, de todo el precepto: esa hipótesis de actuación gravemente atentatoria al interés general de España que curiosamente no fue objeto de explicación o justificación alguna, pues la defensa del portavoz del G.P. Centrista en comisión se limitó a invocar el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn, en el que no se hace alusión alguna al interés general de la Federación.

    1.3. Por otra parte, todas la enmiendas y modificaciones propuestas o introducidas en el texto del Anteproyecto parten de la base de que se trata de un artículo pensado para supuestos excepcionales. Como dijo el señor PÉREZ LLORCA 5:

    -Como siempre o en algunos casos, hay que buscar precedentes ilustres para la introducción de preceptos que tienen que venir a solucionar casos hipotéticos que nadie desea que se produzcan, y que probablemente no se producirán, pero que la historia conoce que se han producido."

    Sin duda, por ello, nadie propuso que esta forma de control in extremis se incluyese en el artículo 153 de la Constitución, que contempla el control normal de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas.

    Con esta constatación se entra en lo que ha de ser materia del siguiente apartado.

2. Sentido del precepto

2.1. La doctrina española ha venido considerando el artículo objeto de este comentario como una norma excepcional, última ratio justificante de la intervención estatal, llegando algunos a hablar de cláusula de plenos poderes, que se sitúa en un plano en gran parte metaconstitucional 6.

Sin embargo, no han faltado quien niega tanto la posibilidad de caracterizar la norma como derecho excepcional (en el sentido del art. 4.2 del Código civil), como su pretendida condición de plenos poderes o la de ultima ratio, salvo que este último término se tome como una regla de prudencia política 7.

Conviene precisar bien los términos: el artículo 155 no es norma excepcional si por tal se entiende un ius singulare, inspirado en principios contradictorios con los generales; pero sí instituye una forma de control excepcional, tomando este térPage 505mino como contrario a normal o habitual. O, si se quiere, como "extraordinario", que es el adjetivo utilizado por el Tribunal Constitucional en sus sentencias de 22 de febrero de 1982 8 y de 22 de marzo de 1988 (la de 27 de febrero de 1987 utiliza, sin embargo, el calificativo de excepcional) 9.

El artículo 155 trata de regular jurídicamente la posibilidad de reaccionar en casos que ordinariamente no es previsible que se produzcan y que, por eso mismo, no pueden ser abordados con las fórmulas habituales de control.

2.2. Su utilización no puede ser, por tanto, habitual; ha de ser excepcional, acudiendo a él cuando los demás medios ordinarios de control no sean bastantes para lograr que la Comunidad Autónoma se atenga a sus obligaciones. Y esto no sólo como regla de prudencia (no se deben matar las moscas a cañonazos), sino por respeto al derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones, que es uno de los pilares básicos de nuestra Constitución. Las facultades que el artículo 155 confiere al Gobierno suponen una excepción a la regla constitucional del autogobierno (aunque sea una excepción al servicio de la norma, pues trata simplemente de evitar su utilización indebida). Por ello su aplicación debe hacerse con sentido restrictivo, cuando las otras posibilidades de control compatibles con el autogobierno resulten ineficaces.

Más adelante habrá ocasión de volver sobre este tema.

2.3. La excepción se apoya, por otra parte, en la posición de superioridad que la Constitución atribuye al Estado en relación con las Comunidades, como ha afirmado el Tribunal Constitucional 10, aunque teniendo buen cuidado de afirmar "que no se ajusta al principio de autonomía la previsión de controles genéricos e indeterminados, que impliquen una dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas respecto de la Administración del Estado" 11.

Por tanto, la aplicación del precepto ha de hacerse de forma concreta, puntual y determinada, para que no pueda convertirse en una...

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