El control de la comisión y el consejo a las agencias del espacio de libertad, seguridad y justicia
| Autor | Mirentxu Jordana Santiago |
| Páginas | 21-46 |
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Las agencias europeas son un elemento clave en la construcción de la Unión. Los inicios del fenómeno de la agencificación en la UE se remontan a mediados de los años setenta del siglo pasado. Durante las siguientes décadas existió una tendencia creciente a crear nuevas agencias. Actualmente
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la Unión cuenta con más de treinta agencias, nueve de las cuales son propias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la UE (en adelante ELSJ)1.
El proceso de agencificación ha contribuido en gran parte al desarrollo del poder ejecutivo europeo2. Por un lado, se afirma que la creación de las agencias ha comportado una descentralización funcional del poder ejecutivo tanto en manos de la Comisión como del Consejo. De hecho, inicialmente la creación de agencias significaba que ciertas instituciones pudieran delegar parte de su poder ejecutivo a cuerpos «cuasi-autónomos»3. Por otro lado, se considera que la existencia de las agencias ha implicado una centralización o «europeización»4 de poderes en manos de los Estados miembros5.
La creación ad hoc de las distintas agencias europeas se ha realizado, en la mayoría de ocasiones, sin contar con una base jurídica explícita aduciendo a las necesidades prácticas del momento más que a las disposiciones de los Tratados. Este hecho juntamente con la variedad de tareas delegadas en las agencias complica considerablemente extraer una definición de agencia. Actualmente, la Comisión es partidaria de una definición amplia centrando la atención en la delegación de determinadas funciones operativas, así como, en la centralización de conocimientos técnicos o especializados a nivel europeo y estatal6. Coincidiendo con esta postura, son mayoría los que comparten el parecer de que las agencias pueden ser clasificadas entre ejecutivas o descentralizadas7, siendo este segundo grupo en el que se situarían las agencias del ELSJ8.
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La importancia y la diversidad de las tareas delegadas en las agencias hace necesarios mecanismos de control, especialmente ex post mediante la rendición de cuentas. Esta realidad no deja de plantear numerosos retos, puesto que los sistemas de control pueden afectar de forma clara la independencia de dichas agencias9.
La presente contribución se centrará en el estudio del control que ejercen la Comisión y el Consejo sobre las distintas agencias del ELSJ. Para ello será preciso diferenciar entre el control ex ante, fijando la atención en las estructuras de gobernanza de dichas agencias, y el control ex post, es decir, la rendición de cuentas ante dichas instituciones. Sin embargo, antes de profundizar en estos extremos del control, se examinarán las distintas categorías de agencias del ELSJ en función de sus tareas y de la antigua división de pilares. Este breve análisis mostrará que relación tienen dichas agencias con el Consejo y la Comisión, cómo se caracterizan estas relaciones y cómo se traducen en términos de control. Finalmente, se estudiará como el acuerdo interinstitucional sobre las agencias descentralizadas ha afectado a las agencias del ELSJ, especialmente, analizando las dificultades que plantea la aplicación de este marco a EUROJUST.
Las agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia se consideran agencias descentralizadas. Este tipo de agencias se caracterizan por contar con personalidad jurídica propia, ser creadas por un acto de derecho derivado y, desde el punto de vista funcional, ser capaces de realizar distintas tareas como ayudar a la Comisión a implementar políticas o aportar conocimiento cuando es necesario. Y de hecho, la mayoría de las agencias del ELSJ se han caracterizado por ser auténticos sitios de expertise.
Sin embargo, es preciso apuntar que no todas las agencias asumen las mismas tareas. En ocasiones, existe un solapamiento entre las diferentes categorías puesto que algunas agencias desarrollan diversas funciones simultáneamente. Si se muestra atención a las tareas principales de las agencias del ELSJ se puede diferenciar entre agencias que proporcionan información, agencias operativas y agencias de gestión10.
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Las agencias que proporcionan información desarrollan una labor clásica consistente en el análisis y la gestión de datos, centrando su actividad en la elaboración de estudios y la difusión de información. En otras palabras, son aquellas agencias que recolectan, procesan y difunden información relativa a una área política específica. Forman parte de este subgrupo la Agencia de los Derechos Fundamentales (FRA), el Instituto Europeo por la Igualdad de Genero (EIGE), el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (EMCDDA) y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO).
El cometido principal de la agencias operativas es asegurar la cooperación y la coordinación entre los Estados miembros en un campo de operaciones concreto. Existen tres agencias que tienen competencia para realizar actividades operativas, se trata de la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (FRONTEx ), la Oficina Europea de Policía (EUROPOL) y la Unidad de Cooperación Judicial en materia penal de la Unión Europea (EUROJUST). El trabajo de estas agencias se ha manifestado especialmente relevante frente a los retos que comportan la amenaza del terrorismo y la gestión de refugiados en la UE. Entre las tareas que desarrollan este tipo de agencias se encuentran la capacidad de operar en Equipos Conjuntos de Investigación11 o, incluso, de enviar equipos sobre el terreno en el caso de FRONTEx
Por último, las agencias de gestión tienen como principal cometido implementar un programa concreto o proporcionar un servicio específico. Encajan en este subgrupo la Escuela Europea de Policía (CEPOL) y la Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (conocida como EU-LISA). Esta segunda es la encargada de la gestión y el mantenimiento de las infraestructuras relativas a las bases de datos del Sistema de Informa-
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ción Schengen de segunda generación (SIS II), el Sistema de Información de v isados (v IS) y la base de datos europea de solicitantes de asilo (Eurodac). En definitiva, se trata de una agencia que actúa como Autoridad de Gestión, hecho que la diferencia del resto de agencias del ELSJ13. Se espera que en breve EU-LISA amplíe sus tareas para incluir el desarrollo y la gestión de los dos nuevos sistemas informáticos que constituyen el paquete «Fronteras inteligentes»14 y la modernización de los sistemas SIS, v IS y Eurodac para el trabajo con datos biométricos15.
En las últimas décadas las agencias operativas han explotado las potencialidades de sus competencias configurándose como un elemento clave del proceso de integración europea. El ingente protagonismo de las agencias las ha situado en el foco de las instituciones europeas, especial-mente desde el punto de vista del control, y ha abierto el debate sobre qué rol deben estas asumir y cuál es su lugar en el esquema de gobernanza europeo16.
Las relaciones de las agencias del ELSJ con la Comisión y el Consejo de la Unión Europea se han visto marcadas por su diseño inicial. En efecto, el estudio del control de las agencias del ELSJ ejercido por la Comisión y el Consejo requiere de una diferenciación entre dichas agencias en función de su creador. Si bien el marco inicial fue el primer pilar, las acciones del Consejo también se plasmaron en la creación de distintas agencias en los ámbitos del segundo y del tercer pilar17.
En la mayoría de casos, las agencias del primer pilar fueron creadas para asumir parte de las tareas en principio encomendadas a la Comisión. La creación de las agencias del tercer pilar no responde a la misma lógica. En este caso, el Consejo buscaba afrontar retos de carácter transnacional la lucha contra los cuales requería de estructuras permanentes más allá de la coordinación entre Estados miembros. El nacimiento de EUROPOL ejemplifica claramente esta realidad. La creación de un espacio de libre cir-
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culación de personas mediante la supresión de controles en las fronteras interiores18 se plasmó en los movimientos transfronterizos en el ámbito de la delincuencia organizada. La rápida explotación de las potencialidades y ventajas que la posibilidad de movimiento ofrecía a grupos de delincuentes organizados requirió intensificar la cooperación y la coordinación entre los servicios de policía y justicia19. Y la necesidad principal se centraba en la realización de intercambios de información entre los distintos actores esta-tales encargados de la lucha contra el crimen. En este contexto, los Estados miembros decidieron crear a EUROPOL delegando en ella algunas de sus prerrogativas20.
Las agencias del primer pilar se caracterizan por el papel preeminente de las instituciones europeas en su gobernanza. Generalmente, este tipo de agencias fueron creadas para desarrollar tareas a nivel europeo a partir de una delegación de poder por parte de la Comisión o directamente de los Estados miembros. Ejemplifican este grupo agencias tan dispares en sus funciones como la Oficina...
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