El control judicial de las sanciones administrativas en el convenio europeo de derechos humanos
| Autor | Prudencio Moreno Trapiella |
| Cargo | Doctor en Derecho. |
| Páginas | 323-358 |
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El control judicial de las sanciones administrativas
Prudencio Moreno Trapiella
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Sumario:
existencia de un procedimiento “civil” o “penal”. 2. El recurso de “plena jurisdic-
ORDENAMIENTOS NACIONALES DEL DERECHO A UN RECURSO DE PLENA JU-
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nes administrativas: la lección francesa. 2. El concepto de “plena jurisdicción” en
la jurisprudencia del Consejo de Estado: los Informes Houdmondy Fatell. 3. La
Sentencia Corte de Casación francesa Ferreira c. Direction Genérale des Impóts.
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CIONADOR. 1. La aplicación del ar tículo 6 a las llamadas “jurisdicciones adminis-
trativas especiales”. 2. La aplicación del art. 6 del convenio a los procedimientos
administrativos. El Arrêt Haddad de la Corte de Casación. 3. El Consejo de Estado:
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nistrativas. 2.La individualización de las sanciones administrativas.
I e l conVe nIo eur opeo y l a reVI sIón ju dIcIal de las s ancIon es
admInIstratIVas
Abordaremos en este trabajo la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
en torno al ar tículo 6 del Convenio, en concreto al alcance del control judicial de las
sanciones administrativas. Tras el análisis de la jurisprudencia europea, realizaremos
una incursión en el Derecho comparado, concretamente en el ordenamiento francés,
el ordenamiento más directamente concernido por esta jurisprudencia. La última par-
te la dedicaremos a tratar de avanzar en las implicaciones y requerimientos que esta
doctrina jurisprudencial plantea en el sistema sancionador administrativo español.
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Inicialmente el ar tículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de
noviembre de 1950 (CEDH) no estaba concebido para ser aplicado a las sanciones
administrativas sino que regula el derecho a un derecho equitati vo en los procesos
jurisdiccionales de tipo “civil” o “penal”.
Este precepto, como se sabe, exige que la im posición de penas quede atribuida
a los tribunales, en concreto establece que: “.Toda persona tiene derecho a que su
causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un tribunal
independiente e imparcial, establecido por la ley, que decidirá los litigios sobre sus dere-
chos y obligaciones de carácter civil o sobre el fundamento de cualquier acusación en
materia penal dirigida contra ella (...)”.
De este modo se consagra el derecho a ser juzgado por un tribunal independiente
e imparcial en un proceso equitativo, siempre que se trate de un asunto de naturaleza
“civil” o se sea objeto de una “acusación penal”. El TEDH considera que desde el pun-
to de vista del Convenio tienen naturaleza “penal” todas aquellas medidas que aun-
que aplicadas por la Administración sean a la vez represivas y preventivas, siempre
que estén dirigidas al conjunto de los ciudadanos.
Por paradójico que pueda parecer, no es incompatible con el Convenio el que la
Administración imponga “penas”. El Tribunal europeo considera que el Convenio no
contiene ninguna regla que excluya, por principio, que un órgano de tipo administra-
tivo pueda adoptar una decisión materialmente penal.
Lo que sí sería contrario al Convenio –afirma el Tribunal– es que los Estados, por
el sólo hecho de calificar una infracción como administrativa en lugar de penal, pudie-
ran declarar inaplicables las cláusulas de los ar tículos 6 y 7 del Convenio, consiguien-
do de este modo sustraerse a las exigencias de los mencionados preceptos, pues con
ello se desvirtuaría el objeto y la finalidad del Convenio.
La existencia de una potestad sancionadora autónoma en manos de la Adminis-
tración queda subordinada a la instauración de un posterior recurso de “plena juris-
dicción”, es decir, a la existencia de un órgano judicial competente para ejercer un
control extenso, incluida la adecuación entre la gravedad de la sanción y la infracción
que la ha motivado.
Cuando una conducta deja de ser ilícito penal para pasar a ser ilícito administra-
tivo, como contrapartida habrá de garantizarse la existencia de un proceso “equitati-
vo”, bien en el procedimiento administrativo sancionador, bien en el eventual proce-
so contencioso-administrativo.
La primera tarea a abordar en todo estudio sobre el derecho a un “procedimien-
to equitativo” es la de la propia aplicabilidad del art. 6 del Convenio, es decir, deter-
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minar cuándo aparece concernido un derecho de naturaleza “civil” o “penal”, en el
bien entendido que estas dos nociones tienen en el seno del Convenio un contenido
propio que no necesariamente coincide con el atribuido a las mismas en los Derechos
nacionales.
A la hora de interpretar la noción “acusación penal”, la Comisión y el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos han optado por una concepción material de la mis-
ma. El Tribunal a la hora de determinar si una media pertenece al ámbito “penal” uti-
liza tres parámetros diferentes.
El primer factor que toma en consideración es la calificación jurídica dada por el
Derecho del Estado demandado. El Tribunal atribuye un “valor limitado” a este criterio
y lo suele acompañar del examen de la definición dada a la medida en las “legislacio-
nes respectivas de los diversos Estados partes”.
El criterio al que atribuye un mayor peso es el relativo a la naturaleza de la infrac-
ción. En el caso de las sanciones aplicables al común de los ciudadanos (por contrapo-
sición a las normas dirigidas a grupos particulares, militares, presos, funcionarios,
profesionales liberales) el TEDH analizará si la misma tienen una finalidad represiva.
El Tribunal ha acuñado la fórmula según la cual la naturaleza penal de la infracción
viene constituida “por el carácter general de la norma y la finalidad a la vez preventiva
y represiva de la sanción” (S.Öztürk).
El tercer elemento tomado en consideración es la importancia de la sanción.
Este criterio se suele invocar para distinguir las sanciones disciplinarias de las penales,
es decir, en aquellos casos en que la medida analiz ada se dirige no al conjunto de la
población sino a un grupo social particular.
Normalmente, cuando la medida analizada tiene carácter represivo y va dirigida
al conjunto de los ciudadanos tendrá la consideración de “penal”, incluso en el caso
de que la sanción a imponer sea de carácter leve.
Constituye, por tanto, doctrina plenamente consolidada la de que la naturaleza
“penal” de una sanción administrativa depende de tres criterios: la calificación de los
hechos dada por el Derecho del Estado encausado, la naturaleza de la infracción, y la
naturaleza y la gravedad de la sanción impuesta (SS. Engel c. Países Bajos, de 8 de ju-
nio de 1976; Dewer c. Bélgica, de 27 de febrero de 1980; Öztürk c. Alemania, de 21 de
febrero de 1984; y Campbell et Fell c. Reino Unido, de 28 de junio de 1984).
Si bien el Tribunal suele emplear estos tres criterios de modo alternativo, en oca-
siones, los ha empleado cu mulativamente. El TEDH ha señalado que si bien conside-
rados aisladamente ninguno de los criterios utilizados habitualmente resulta decisi-
vo, sin embargo, adicionados y combinados confieren una naturaleza penal al asunto
(S. Bendenoun c. Francia, de 24 de febrero de 1994, § 47). En la Sentencia Garyfallou,
precisará que aunque en el caso concreto utiliza el método alternativo en lo que con-
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