Artículo 153: El control de la actividad de las Comunidades Autónomas por órganos del Estado

AutorJose María Gil Roble; Gil Delgado
Cargo del AutorLetrado de las Cortes Generales; Abogado
Páginas433-457

Page 433

1. Consideraciones generales

1.1. Antes de entrar en el comentario del texto del artículo 153, entiendo indispensable una referencia, siquiera sucinta, al sentido del término "control".

En su acepción más amplia y general, "control" es la comparación que efectúa una persona, órgano o centro de decisión entre la actuación de otra y un parámetro (norma, modelo o ideal) preestablecido, a fin de adoptar o poner en marcha, las Page 434 medidas necesarias, en su caso, para que la actuación se ajuste a parámetro."

Para que exista control, son necesarias tres notas: " diferenciación entre controlante y controlado, que faculte al primero para intervenir con independencia de la voluntad del segundo; " existencia de un parámetro que permita evaluar objetivamente la actuación del controlado (el control excluye la arbitrariedad y por ello constituye una garantía para el controlado); " capacidad del controlante de poner en marcha el proceso de corrección de eventuales desajustes, bien adoptando medidas por sí mismo, bien promoviendo que otros las adopten (la finalidad del control no es la aprobación o la censura, sino la adecuación entre actuación y parámetro; por eso los anglosajones dicen "control is action").

1.2. El término control que se utiliza en el artículo 153 de la C.E. es el que caracteriza a la Teoría del control constitucional desarrollada por la doctrina anglosajona 2.

Partiendo de la historia del constitucionalismo como búsqueda del medio más eficaz para limitar y moderar el poder político, mediante su distribución entre diversos detentadores ("le pouvoir arrète le pouvoir", en la bien conocida formulación de MONTESQUIEU), se clasifican las técnicas de control constitucional en:

a) Horizontales, es decir, que se refieren a un mismo nivel de poder, y que pueden ser:

- intraórganicos, cuando las instituciones de control operan dentro de la organización de un solo detentador del poder; o

- interórganicos, cuando el control se da entre diversos detentadores del poder que cooperan para que se forme una voluntad política válida en el nivel de que se trate (estatal, comunitario, etc.).

b) Verticales, cuando el control opera entre Entes en distintos niveles o ámbitos de poder, entre los que suelen incluirse: " el federalismo, como equilibrio entre Entes territorialmente diferenciados y dotados de poder propio; " los derechos individuales y las garantías fundamentales, que sirven al control de los destinatarios del poder sobre sus detentadores; " el pluralismo político, en cuanto sirve para evitar monolitismo en el origen del poder.

Pudiendo considerarse un sistema político como democrático constitucional si Page 435 existen instituciones efectivas por medio de las cuales el ejercicio del poder político esté distribuido entre sus detentadores, y éstos sometidos al control de los destinatarios del poder.

1.3. Un somero análisis del artículo 153 de la C.E. pone de manifiesto que en él se recogen controles verticales de la actividad de las Comunidades Autónomas por parte de distintos órganos del Estado 3. Pero es ya un lugar común en la doctrina que su contenido resulta incompleto: porque no recoge los controles horizontales de las propias CC.AA., ni los que, respecto a la actividad de éstas pueden ejercitar la Unión Europea, las Corporaciones Locales o los ciudadanos. Tampoco comprende todos los que pueden usar los órganos del Estado, como son, muy señaladamente, los que la Constitución, Estatutos y leyes orgánicas confieren a las Cortes Generales y a su comisionado, el Defensor del Pueblo 4.

Podría pensarse que el legislador constitucional no quiso pronunciarse sobre la extensión a las Comunidades Autónomas de la facultad de supervisión del Defensor del Pueblo. Pero, ¿qué sentido tiene incluir el control gubernamental del ejercicio de funciones delegadas y omitir el que las Cortes Generales ejercen sobre actividades mucho más importantes?.

En efecto, un examen atento de la Constitución pone de relieve que el Parlamento estatal controla: " la actividad autoorganizatoria de las CC.AA., mediante la aprobación de esa pieza básica que es el Estatuto de Autonomía, y de sus eventuales reformas (arts. 144, 146, 147.3 y 151 de la C.E.); " la actividad legislativa de los Parlamentos autonómicos, por vía de ley marco, ley de transferencia o ley de armonización (art. 150 de la C.E.); " la actividad negociadora de las CC.AA., mediante el conocimiento de los convenios de gestión y la autorización o rechazo de los acuerdos de cooperación (art. 145.2 de la C.E.).

No parece posible encontrar una razón decisiva para justificar la exclusión de las Cortes Generales de entre los órganos del estado a que se refiere el artículo 153 de la C.E. Probablemente es el resultado de varios factores. Aparte la falta de sistemática que caracteriza al Título VIII de la Constitución, cabe pensar en estos motivos:

a) Los controles previstos en el articulo 153 de la C.E. se refieren a la actividad normal de las CC.AA., mientras que el control por parte de las Cortes Generales tiene, en principio, carácter excepcional. Es probable que incluso la delegación de la ejecución de las leyes "cuyo control encomienda Page 436 al Gobierno el apartado b)" se contemplase por el legislador constituyente como un supuesto normal o habitual, y no excepcional, como ha resultado en la práctica.

b) El control por parte de las Cortes ya se recogía en otros preceptos del Título VIII; la referencia explicita a los del Tribunal Constitucional, Gobierno, Jurisdicción 1-Administrativa y Tribunal de Cuentas, tendría por objeto disipar cualquier duda sobre su extensión a la actividad de las Comunidades Autónomas.

c) La omisión del Parlamento estatal entre los órganos que controlan la actividad habitual de las Comunidades Autónomas pondría de manifiesto "por contraste con el art. 125 de la Constitución italiana" el decidido propósito de las Cortes de excluir los controles de oportunidad sobre la actividad de las CC.AA. Ni siquiera el supuesto previsto en el artículo 153.b) de la C.E. es un auténtico control de oportunidad, según habrá ocasión de ver en su momento.

El artículo 153 de la C.E. es, por tanto, incompleto, pero no innecesario o superfluo, pues refleja un concepto de control acorde con los principios inspiradores del Estado de las Autonomías, a que me referiré seguidamente.

1.4. Ningún sistema de controles puede ser analizado prescindiendo de los principios inspiradores del conjunto institucional para cuyo buen funcionamiento están pensados los medios de control. La actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se desarrolla en marco constitucional, y su control ha de tomar como primer y fundamental parámetro este marco y los principios que lo presiden, so pena de operar en contra de su finalidad esencial, constituyéndose en factor de desajuste en lugar de funcionar como instrumento de ajuste.

El Tribunal Constitucional ha ido decantando, en sus sucesivas sentencias, los siguientes principios básicos:

  1. La indisoluble unidad de la Nación española, que no significa uniformidad, ni siquiera igualdad entre todas las Comunidades Autónomas, puesto que el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran. Sin la primera no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; sin la segunda no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan el estado de las Autonomías 5.

  2. El derecho de autonomía de las nacionalidades y regiones, que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución, y que no se opone al de unidad, sino que es precisamente dentro de ésta donde alcanza su verdadero sentido, derecho de naturaleza política, no administrativa, que supone una distribución vertical de poderes y exige que se dote a cada Comunidad Autónoma de todas las competencias propias y exclusivas que sean Page 437 necesarias para la gestión de sus propios intereses 6.

  3. La solidaridad (o corresponsabilidad) que exige la cooperación entre órganos del Estado y de las CC.AA. 7, pero organizada sobre el principio de competencia sin perjuicio de que el Estado quede en una posición de superioridad que no entraña, sin embargo, la colocación de las Comunidades Autónomas bajo su dependencia jerárquica, pues el Tribunal constitucional "entiende que no se ajusta al principio de autonomía la previsión de controles genéricos e indeterminados, que impliquen dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas respecto de la Administración del Estado" 8. Unidad, autonomía, solidaridad, cooperación y competencia (o no interferencia) son, por tanto, los principios que han de guiar el análisis de cada uno de los apartados del artículo 153 de la C.E.

2. El control de las disposiciones normativas por el tribunal constitucional

2.1. Según el apartado a) del artículo 153 de la C.E., el Tribunal Constitucional ejerce el control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas con fuerza de ley.

Esta formulación es, como otros aspectos del artículo que comento, incompleta, ya que el Tribunal Constitucional controla también la sujeción de las Comunidades Autónomas a su esfera de competencia por vía de los conflictos de competencia [art. 161.1.c) y 161.2 de la C.E.] y el respeto de los derechos y libertades fundamentales por la vía del recurso de amparo [art. 161.1.b) de la C.E.].

Claro es que tanto el recurso de amparo como el conflicto de competencia pueden traer consigo la...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR