La instrucción para promover y ejecutar las obras públicas de 10 de octubre de 1845. (Una contribución al estudio de la potestad reglamentaria en España)

Autor:Santiago Rosado Pacheco
Páginas:689-711
RESUMEN

Este artículo trata de colmar un vacío en la bibliografia de Derecho público sobre los antecedentes históricos españoles en relación con «La Instrucción», entendida como un instrumento de carácter normativo, dentro de la potestad reglamentaria, de las autoridades del Estado. Para ello se analiza el paso de este instrumento desde el Antiguo Régimen a la Administración contemporánea, centrándose en ... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

En plena década moderada (1843-1954), siendo Ministro de la Gobernación de la península d. Pedro José pidal (Marqués de pidal) bajo las órdenes de narváez, se dicta el real decreto de 10 de octubre de 1845, con el título «mandando observar la adjunta instrucción para promover y ejecutar las obras públicas». Este real decreto supone un hito de gran trascendencia en la evolución del derecho público español, tanto desde el punto de vista de su contenido, como por la problemática formal que plantea su valor normativo como reglamento, tema que dominará todo el siglo XIX y parte del XX.

A la vez, debe tenerse en cuenta que en la cronología de los hechos históricos a partir de la muerte de Fernando VII en 1833, con la regencia de María cristina, comienza la primera Guerra carlista que durará hasta 1840, en 1843 isabel II es proclamada mayor de edad con trece años (poniéndose fin a la regencia de espartero 1841/1843), iniciándose la época moderada con narváez.

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Desde el punto de vista del ordenamiento Jurídico y, como aproXImación, debe recordarse que se dicta la Constitución de 23 de mayo de 18451 (presentada como una reforma de la de 1837), y se inicia un período de fuerte institucionalización de la administración moderna en españa (la reforma, siendo Ministro de hacienda Manuel García Barzanallana, de la hacienda pública -rd 23 de mayo de 1845-, las leyes de 8 de enero de 1845 de organización y atribuciones de las diputaciones y de los ayuntamientos, la reforma pidal de la universidad -rd 17 septiembre 19452, etc.). A lo anterior hay que añadir, como antecedente inmediato de la época, la labor que había desplegado Javier de Burgos, primero con la «Exposición dirigida a S. M. El Sr. Fernando VII», desde parís (24 de enero de 1826)3, su nombramiento como Ministro de Fomento en octubre de 1833 (en atención «a sus especiales conocimientos»), la división territorial de la península e islas adyacentes en 49 provincias efectuada por real decreto de 30 de noviembre de 1833, y otro de la misma fecha nombrando los subdelegados de Fomento, con una instrucción que se acompaña y que estos deberán observar.

2. La instrucción como técnica usual en el antiguo régimen

Un aspecto que llama la atención en la bibliografía de derecho público sobre las denominadas «instrucciones» consiste en que su tratamiento prescinde de la larga tradición española en el uso de las mismas, partiéndose, en general, de posiciones y planteamientos de derechos extranjeros, fundamentalmente, del derecho Francés y alemán. El primer trabajo monográfico sobre las «instrucciones» es el publicado en la revista de administración pública núm. 24 de ortiz díaz que toma como punto de partida «les mesures d'ordre interieur» del derecho Francés, como expresión general comprensiva de otras como instrucciones y circulares4 y las «Werhaltunsbefehle» del derecho alemán. Poco después, se edita el monográfico, ya clásico, de Baena del alcázar5

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sobre «Instrucciones y Circulares como Fuente del Derecho Administrativo» en el que se repasa la doctrina francesa, italiana y alemana, y para lo español se parte de la ley de régimen Jurídico de la administración del estado, de 26 de julio de 19576, como si de una figura nueva se tratase y sin antecedentes históricos.

Sin embargo, eXIste mucho material que pone de manifiesto el uso de la técnica de «las instrucciones» en los diferentes reinos de la península ibérica, de manera que dicha técnica se puede rastrear desde la edad Media. Es muy notable la aportación realizada en la obra de stéphane péquignot7 sobre el uso de «las instrucciones» a partir del año 1283 en el paisaje documental de las relaciones diplomáticas del reino de aragón. En concreto, se califican como documentos clásicos de la diplomacia medieval y aparecen entre otros documentos usuales de la época (salvoconductos, cartas credenciales, poderes, etc.)8. Péquignot nos cuenta como «las instrucciones» a los embajadores ofrecen un elocuente testimonio del esfuerzo desplegado por la cancillería real aragonesa para manejar adecuadamente las negociaciones con otras potencias del entorno. La primera lectura presenta la técnica de «las instrucciones» como ordenes escritas que materializan la voluntad concreta del rey9, aunque eXIsten diversas formas para la elaboración de las mismas, entre las que destaca la consistente en conversaciones previas entre el rey y el embajador que, luego, se fijan en la correspondiente instrucción para precisar los términos concretos de la misión, viniendo a constituir la misma, en una segunda lectura, el marco en el que se puede mover el embajador, pero respetando la «palabra dicha por el rey» y, además, a diferencia de otros documentos del mundo diplomático, no se encuentra sometida a formularios preestablecidos por la cancillería, lo que da idea de la gran libertad de la técnica10.

También los reyes católicos, de forma clara, utilizan la técnica de las instrucciones para hacer efectiva la real pragmática de 9 de julio de 1500 que contenía los «Capítulos para Corregidores y jueces de residencia»11. Las ins-

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trucciones, en el antiguo régimen, se dictaban como recordatorio de la norma- tiva vigente sobre las diferentes materias (instrucciones procesales, sobre recaudación de penas de cámara, sobre incompatibilidades del corregidor) y encerraban un tipo de código de conducta que debían seguir las autoridades reales a las que iban dirigidas12, para evitar la actuación incorrecta de las auto- ridades reales y la desconfianza hacia ellas de ciudades y villas. En general estas «instrucciones» contenían un mandato, una orden, bajo expresiones como «...entendiendo que cumple a nuestro seruiçio e a descargo de nuestras conçiencias e al buen regimiento e gobernaçión de las çibdades e villas e lugares de nuestros reynos e señorios, avemos acordado que de aquí adelante cualquier o cualesquier asystentes governadores e corregidores e juezes de residençia que por nos fueren reçebidos para en las dichas çibdades e vyllas e lugares, les madedes (el consejo real) e nos por la presente les mandamos que guarden e cunplan e ejecuten e fagan guardar e conplir e ejecutar las horde- nanças e capytulos de Yuso contenidos e que reçibdades dellos juramento en los casos en que mandamos que lo fagan sobre la guarda de cada vno de ellos, los cuales son estos que se sygen...»13.

No es fácil aislar y separar la técnica de las «instrucciones» en el antiguo régimen, ya que estos mandatos y órdenes que contenían tales instrucciones dictadas por la corona, podían ser generales o particulares, es decir se les daba traslado a todas las autoridades reales o, a veces, iban dirigidas a un cargo concreto14. Ya ha sido intentada, de forma meritoria, la definición de las instrucciones del antiguo régimen como «...disposiciones normativas de segunda categoría o disposiciones de gobernación, que iban dirigidas a autoridades concretas para reglar su conducta en determinados aspectos. A veces solían ser expedidas junto a Ordenanzas de vigencia general. La forma externa de las mismas solía ser sin solemnidades especiales y el texto solía estar dividido en capítulos»15. En la obra de pérez Martín y scholz se lleva a cabo, a partir de las ediciones singulares que se realizaban una vez promulgadas, una clasificación

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y definición de los distintos términos que reciben las normas jurídicas16, aunque se reconoce que el sentido preciso de cada uno no está suficientemente estudiado17 y que su uso no es excluyente ya que, en ocasiones, una misma disposición por su contenido puede recibir un nombre, por su categoría legal otro, y por su forma externa otro18. Desde luego, aunque el tema desborda con mucho el objeto del presente estudio, se puede mantener que la inestabilidad terminológica y de contenido es, en gran medida, deudora de la habitual confusión de los continentes y de los contenidos, de manera que un decreto real podía contener, como en nuestros días, diferentes contenidos: una norma, una decisión, una medida, un acto singular. Si se observan las líneas generales del procedimiento de elaboración de la disposiciones reales se puede comprobar este dato, así los consejos reales examinaban un asunto y, a la vista de las circunstancias, los informes recibidos y las disposiciones vigentes, «acordaban» en sesión plenaria cuáles eran las medidas que se debían adoptar, redactándose una «consulta» dirigida al rey y éste resolvía dictando una «resolución» o un «decreto» al margen o al dorso de la consulta. Si las medidas eran aprobadas, uno de los consejeros redactaba el texto legal de acuerdo con la forma que debiera revestir, éste era firmado por los consejeros y era presentado al rey para su sello y firma, transcribiéndose la disposición en el «libro registro» o «cedulario» del consejo19.

Desde otro punto de vista, las instrucciones aparecían, sobre todo en el derecho indiano, al lado de otras formas jurídicas (ordenanzas, órdenes generales y órdenes de gobierno20) y cuando el encargo del traslado recaía en las audiencias, recibían la denominación de «autos acordados»21 y «provisiones». Precisamente, todo el proceso para aclarar y ordenar el inmenso material normativo destinado a la organización del nuevo Mundo, que se inicia casi desde el propio descubrimiento y que llega hasta la «Recopilación de las Leyes de Indias» de 1680, nos desvela como aparecen siempre «las instrucciones» en

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los diferentes proyectos de recopilación del derecho indiano22; y, además, de tal proceso se pueden extraer dos datos de cierta importancia, el primero, que eXIste una cierta...

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