Contratos y urbanismo
| Autor | Marta Franch Saguer |
| Cargo del Autor | Profesora titular de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Barcelona |
| Páginas | 699-722 |
Page 699
En primer lugar debemos destacar que es el Estado quien ostenta algunos títulos que le permiten condicionar e influenciar la política urbanística, sin que ello signifique, sin embargo, que se transforme en una materia compartida, compartida entre el Estado y la comunidad autónoma. Así el Tribunal Constitucional ha dejado claro2 que la competencia legislativa sobre urbanismo ha sido atribuida a las comunidades autónomas y que el Estado solamente puede intervenir a través de sus títulos competenciales pero de no de manera ilimitada y así lo determinó el propio TC: "La competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrar sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa). Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la CE es a las comunidades autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística, en el sentido más arriba expuesto"3.
Page 700
Pero además podemos identificar tres títulos competenciales sobre determinadas materias que le permiten al Estado, de alguna manera, condicionar la competencia de las comunidades autónomas en Urbanismo: la propiedad privada, la expropiación forzosa y la responsabilidad administrativa. Algunas otros títulos competenciales estatales más pueden condicionar el ejercicio de esta competencia autonómica exclusiva: las bases del procedimiento administrativo, la intervención del Estado algunos sectores, las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y las bases de la actividad económica, entre otras.
El legislador estatal puede, por tanto, influir en el urbanismo y ordenación del territorio pero sin olvidar que son las comunidades autónomas las que ostentan la competencia legislativa exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Ellas son las que determinan el modelo de ordenación del territorio y determinan su fututo.
Por lo que respeta a la otra materia objeto de este trabajo, contratación pública, el Estado, en virtud del artículo 149.1.18.a de la Constitución, puede establecer la legislación básica sobre contratos administrativos. Las normas consideradas básicas son de aplicación general a todas las Administraciones públicas y organismos y entidades dependientes de ellas (Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre, en adelante TRLCSP)4. En el TRLCSP se indica cuáles son los artículos de este que son considerados básicos y en consecuencia a las comunidades autónomas solamente les corresponde el desarrollo respetando siempre lo establecido como básico. También hay que resaltar que el TRLCSP, igual que lo hacía la LCSP, realiza una serie de exclusiones sobre la aplicación de la ley a en su art. 45.
Frente a los grandes desajustes y conflictos de los instrumentos urbanísticos que quedaban obsoletos para responder a la realidad existente hubo una gran proliferación de esta técnica que ha llevado a grandes soluciones y grandes respuestas, a través de la colaboración entre las partes y participan en el ejercicio de las potestades públicas.
Page 701
En el tema que vamos a tratar de contratos en materia urbanística se van a analizar cuatro supuestos en los que es posible entrever luna relación contractual entre las partes: programa de desarrollo de actuaciones integradas, las entidades urbanísticas colaboradoras, los convenios urbanísticos y los contratos en rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
En algunas comunidades autónomas y muy especialmente en la Comunidad Valenciana (y es de ella de la que fundamentalmente vamos a tratar), y dada la relevancia que ha tenido a nivel europeo, se crearon los programas de desarrollo de actuaciones integradas (en adelante PAI). Este instrumento pretendía fundamentalmente desligar la gestión urbanística de la propiedad del suelo y poner la gestión en manos de empresas especializadas, se conseguía de esta manera una agilización en los procesos de gestión urbanística. Ya en el año 1994 la Comunidad Valenciana creó esta figura6, que en la actualidad está regulada en la Ley Urbanística Valenciana 16/2005, de 30 de diciembre (en adelante LUV) y su posterior desarrollo reglamentario.
Los PAI fueron unos instrumentos a través de los cuales se desarrolló urbanísticamente el suelo, y contenían el ámbito de actuación, las obras que se debían realizar, los plazos así como las bases técnicas y económicas para gestionar la actuación. La legislación posterior7 y en especial la reciente la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana han limitado y regulado de forma diferente los PAI, como veremos más adelante.
La naturaleza jurídica de los PAI ha sido bastante discutida por la doctrina y se han mantenido tres grandes líneas:
-
Considerar los PAI como un instrumento de planeamiento, de acuerdo con lo previsto en la Ley, pero con una particularidad que es que estos planes solo planean la gestión urbanística, es decir la forma de llevar a
Page 702
cabo los demás planes. Se trata de un instrumento de ordenación, aunque con rasgos complejos, como reconoce la propia exposición de motivos de la LUV, propios de los "convenios administrativos, de los contratos administrativos, de los instrumentos de ordenación".
-
Otra corriente doctrinal defiende que los PAI son instrumentos de gestión, ya que carecen de capacidad de modificación de la ordenación urbanística.
-
Algunos defienden una postura más ecléctica en la que se mantiene que los PAI son unos instrumentos de planeamiento, gestión y ejecución.
La jurisprudencia también se ha pronunciado sobre la naturaleza de los PAI manteniendo posturas diversas e incluso contradictorias. Por destacar una línea jurisprudencial, mantuvo que los PAI eran instrumentos de ges-tión8, tenían naturaleza de disposición general con fuerza normativa9 y por otro lado alguna sentencia ha mantenido que la naturaleza varía según el contenido del PAI, afirmando que puede ser instrumento de planeamiento o de gestión.
En este proceso intervinieron dos actores: el urbanizador y el empresario constructor. Por tanto, en su selección existía un sistema de doble licitación. Algunos han criticado este procedimiento que implicó una doble selección del contratista por considerarlo un procedimiento al que le falta de eficacia. Nuestra doctrina, aunque a veces vacilante y crítica ante el tema, ha ido comprendiendo, sobre todo por la insistente jurisprudencia comunitaria10 que se consolida en la Sentencia Scala11, que debían aplicarse las directivas de contratación a los procesos de gestión urbanística, ya que el Tribunal de Justicia ha considerado que existe un contrato público y que, por tanto, debe sujetarse a las exigencias derivadas de estas. Tanto por lo que hacía referencia a los procesos de ejecución urbanística como, en concreto, por la ejecución de determinados operadores urbanísticos. Vamos a tratar en primer lugar del contrato del agente urbanizador y en segundo lugar del contrato del empresario constructor.
Page 703
El agente urbanizador era aquel que "es responsable del desarrollo y ejecución de las actuaciones señaladas en la Ley" (art 19 LUV). Su función era fundamentalmente gestionar el suelo: redactar los documentos técnicos, proponer y gestionar el proyecto de reparcelación y contratar al empresario constructor. El agente urbanizador era el que asumía la gestión indirecta del programa de actuación integrada y, por tanto, el cumplimiento de obligaciones de las que son sujetos pasivos los propietarios de suelo, a cambio de obtener la pertinente retribución por parte de los indicados propietarios del suelo, de manera que la Administración se aseguraba un interlocutor y permitía concretar el alcance y el modo de cumplimiento de las obligaciones que, legalmente, están atribuidas a los propietarios, controlando el proceso de cumplimiento de estas y las características y calidad de las obras de urbanización que han de serle cedidas. Estas obligaciones de los propietarios y los correlativos derechos de la Administración no se veían alterados por la intervención del agente urbanizador, que era un mero gestor que, por medio de la redacción de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística facilitaba tanto el cumplimiento de las obligaciones de los propietarios de suelo como la participación de la Administración actuante en las plusvalías generadas por la acción urbanística, asegurando la obtención de suelo público debidamente urbanizado.
La normativa que regulaba los PAI ya en el año 1994 disponía de forma expresa que la relación entre la Administración y el agente urbanizador se regía por la Ley y sus principios y, de forma supletoria y siempre que no contradijera los principios, la Ley de Contratos...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba