Contratación pública local: los contratos de servicios energéticos en el marco de la austeridad presupuestaria
| Autor | Francisco Javier Sigüenza |
| Páginas | 531-555 |
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En este artículo se pretende abordar las diferentes tipologías de contratación de los servicios energéticos con inversión en el ámbito municipal, y sus connotaciones en los sistemas de contabilidad públicos, como consecuencia de la normativa de Eurostat.
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Para ello se realiza en primer lugar un breve análisis de la normativa europea de cuentas públicas, con las distintas opciones contractuales y sus implicaciones en reglas de imputación, para posteriormente realizar una interrelación de las mismas con las tipologías contractuales de servicios energéticos y las figuras jurídicas existentes en nuestra normativa de contratación pública.
Hago referencia a los servicios energéticos y por tanto a las empresas que prestan servicios energéticos. La figura denominada Proveedor de Servicios Energéticos (PSE), viene recogida en la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la eficiencia energética, de 25 de octubre de 2012, Directiva traspuesta parcialmente en nuestro Reino a través del Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero. La definición es tremendamente genérica ya que se define como toda persona física o jurídica que presta «servicios energéticos» o aplica otras medidas de «mejora de la eficiencia energética» en la instalación o los locales de un cliente final y por lo tanto supone de facto cualquier persona que realice acciones para mejorar la eficiencia energética o un ahorro de energía.
Dentro de los PSE, tienen un papel destacado las Empresas de Servicios Energéticos (ESE), cuya definición viene recogida en el Real Decreto Ley 6/2010 de 9 de abril, que en su artículo 19 establece que una empresa de servicios energéticos es quien pueda proporcionar un determinado tipo de servicios energéticos, en las instalaciones o locales de un usuario y afronte cierto grado de riesgo económico al hacerlo, y siempre que el pago de los servicios prestados se base, ya sea en parte o totalmente, en la obtención de ahorros de energía por introducción de mejoras de la eficiencia energética y en el cumplimiento de los demás requisitos de rendimiento convenidos. Dicho servicio energético prestado por la empresa de servicios energéticos, debe consistir en un conjunto de prestaciones que incluyan inversiones para optimizar la calidad y la reducción de los costes energéticos, debiendo necesariamente conllevar la construcción, instalación o transformación de obras, equipos y sistemas. Es decir la ESE es un tipo de PSE que invierte para ahorrar energía, así se recoge igualmente en la Especificación AENOR 0055, de Proveedores de Servicios Energéticos, norma de calidad que ha sido consensuada por las principales asociaciones sectoriales.
El hecho de que las inversiones que realiza la ESE no computen en las cuentas de la Administración Pública contratante es un aspecto crucial, dentro del marco de estabilidad presupuestaria establecido en la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (y sus posteriores modificaciones) y de la situación de déficit excesivo del Reino de España.
Precisar que en el momento de la redacción de este artículo, se acaba de aprobar la nueva, Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
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Público (LCSP), que aún no ha entrado en vigor, a la cual nos referiremos de forma tangencial con la que está en vigor en la actualidad.
La normativa aplicable a las cuentas anuales públicas se contempla en el Sistema Europeo de Cuentas (ESA 2010), aprobado por el Reglamento (UE) nº 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea. Dicha normativa se ve profusamente desarrollada en el Manual sobre Déficit y Deuda Gubernamental (MGDD), en su versión 2016. Dicha documentación es gestionada e interpretada por la Oficina Europea de Estadística, más conocida como Eurostat y los Comités Técnicos de cada Estado miembro.
Asimismo la normativa se ve complementada por Notas Explicativas o Aclaratorias, que se emiten por la oficina Eurostat, siendo de especial interés para los servicios energéticos las emitidas en agosto de 2.015, acerca del Impacto de los Contratos de Rendimiento Energético (EPC) en las cuentas gubernamentales, así como la emitida en febrero de 2004 sobre las APP, complementada con la publicada el 4 de marzo de 2016. Y todo ello complementado por una recentísima nota de 19 de septiembre de 20171, que sustituye en una gran parte a la precitada nota de agosto de 2015, en todo lo referente a los contratos de rendimiento energético bajo el ámbito del arrendamiento operativo a la que luego me referiré.
En la normativa precitada de Eurostat, se especifican los diferentes tipos de colaboración entre entidades públicas y privadas y la forma en la que los flujos deben registrarse en las cuentas públicas. El MGDD procede, en el capítulo VI.3, a analizar los contratos de entidades públicas con entidades privadas (denominadas no gubernamentales) relacionados con activos fijos, excluyendo los denominados Acuerdos Público Privados (APP o PPP), que se analizan en el capítulo VI.4.
La nota explicativa de septiembre de 2017, así como la de agosto de 2.015, hacen referencia a los EPC bajo dos modalidades contractuales (a efectos Eurostat): los APP, y el Arrendamiento Operativo.
Dentro de los contratos de servicios energéticos, a los que me he referido en el preámbulo, nos encontramos con la especialidad de contrato denomina-
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do EPC, que, según la Directiva 2012/27/UE del Parlamento europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 relativa a la eficiencia energética, se definen como:
todo acuerdo contractual entre el beneficiario y el proveedor de una medida de mejora de la eficiencia energética, verificada y supervisada durante toda la vigencia del contrato, en el que las inversiones (obras, suministros o servicios) en dicha medida se abonan respecto de un nivel de mejora de la eficiencia energética acordado contractualmente o de otro criterio de rendimiento energético acordado, como, por ejemplo, el ahorro financiero
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En la práctica, los EPC suponen, a través de un proceso de licitación pública, una adjudicación de servicios energéticos con inversión, a una empresa que presta servicios de eficiencia energética, es decir a una ESE.
Dichos contratos EPC suponen:
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Que la ESE realiza un gasto de capital inicial (inversión) con el fin de mejorar la eficiencia energética de una instalación gubernamental existente. Esto puede incluir equipos nuevos y/o actualizados (por ejemplo, iluminación, calefacción, ventilación, aire acondicionado, bombas, calderas, etc.) así como otras mejoras tales como aislamiento (por ejemplo, cambio de techo, paredes, ventanas, etc.).
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Que las mejoras de eficiencia energética puestas en marcha por la ESE adjudicataria, se financian con los ahorros.
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Que la ESE asume los riesgos del rendimiento energético comprometido, en el supuesto de no alcanzar los ahorros garantizados en el contrato.
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Que la ESE asume los riesgos del diseño de las instalaciones y los derivados del manejo de dichas instalaciones, gestionando y manteniéndolas.
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Que la ESE garantiza los ahorros, determinándose un sistema o protocolo de verificación de los mismos. Si no se alcanzan, la ESE se obliga a asumir los déficits de ahorro.
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Que la ESE se ve remunerada por el ahorro energético conseguido por las mejoras o nuevos equipos.
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Que la ESE decide qué activos se van a instalar y cuándo deben ser reemplazados o cambiados durante la vigencia del contrato.
Los EPCs son pues un modelo de contrato de servicios energéticos en el cual, la diferencia principal con los demás, es la fijación de una garantía de ahorro energético y el pago de las inversiones con base en dichos ahorros. Existen otros modelos de contratos de servicios energéticos en donde se garantizan los ahorros, pero las inversiones no son abonadas en su totalidad con dichos ahorros.
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En las APP la Administración formaliza un contrato para contratar servicios de un socio privado (la ESE) durante un largo período de tiempo, derivado del uso de activos dedicados específicos, construidos o mejorados significativamente por el socio privado. La fuente principal de ingresos del socio en esta tipología de contrato viene de la administración.
Desde 2004, Eurostat, en cooperación con los Estados Miembros de la UE, ha elaborado normas referentes al impacto estadístico de las APP en las cuentas de la Administración; y estas normas se han enmendado a menudo para tener en cuenta las innovaciones de mercado a través de análisis de diferentes cláusulas contractuales. Las normas de contabilidad para las APP se desarrollan en un capítulo dedicado (VI.4) en el MGDD, aunque algunas normas generales se incluyen también en el ESA 2010, en el capítulo 20 sobre cuentas gubernamen-tales.
La normativa de Eurostat establece igualmente los condicionantes para que las inversiones que se realicen al amparo de dicha figura no computen. En un primer momento ESA 2010 indica que es fundamental analizar la propiedad...
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