Contratación laboral o administrativa de los empleados públicos

Autor:Heide E. Nicolás Martínez
Cargo del Autor:Abogada del Estado
Páginas:226-254
RESUMEN

I. Introducción. II. Delimitación del contrato administrativo de servicios personales con relación al contrato de trabajo. 1. Tipología de contratos administrativos de servicios. 1.1. La Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas. Especial referencia al contrato para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales. 1.2. La reforma llevada a cabo por la... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

Junto al sistema de empleo público, integrado -en esencia- por quienes están vinculados a la Administración a través de una relación funcionarial o laboral, la Administración Pública recurre con frecuencia al sistema de contratación administrativa para hacer frente a sus necesidades internas de servicios.

Dado que la contratación administrativa de servicios puede concertarse tanto con personas jurídicas como con personas físicas, resulta necesario delimitar la figura del contrato administrativo -cuando es una persona física la que suscribe el vínculo con la Administración- del contrato de trabajo, cuestión a la que la doctrina laboralista y la jurisprudencia han venido dedicando importantes esfuerzos, y que no se encuentra resuelta en el plano legislativo con toda la claridad que sería deseable desde la perspectiva de la seguridad jurídica.

II Delimitación del contrato administrativo de servicios personales con relación al contrato de trabajo

Para delimitar adecuadamente la figura del contrato administrativo, cuando la Administración contrata a una persona física para la ejecución de determinados servicios, la idea inicial de la que debe partirse es la siguiente: el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo (en adelante, ET), ordena expresamente la exclusión del régimen laboral de las relaciones de servicio sometidas a régimen administrativo, esto es, la contratación de servicios personales al amparo de la normativa de contratación Page 227 administrativa queda, en principio, excluida del Derecho laboral.

En efecto, de conformidad con el artículo 1.3.a) ET quedan excluidas del ámbito del propio Estatuto "la relación de servicio de los funcionarios públicos, que se regulará por el Estatuto de la Función Pública, así como la del personal al servicio del Estado, las Corporaciones locales y las entidades públicas autónomas, cuando, al amparo de una ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias".

En principio, la propia elección por la Administración del régimen administrativo a la hora de articular una relación de servicios con una persona determinada es lo que determina que nos encontremos en el ámbito administrativo, y no en el ámbito laboral. De manera que, establecida una vinculación a través de alguna de las modalidades de la contratación administrativa, serían irrelevantes las condiciones en que se prestara el servicio contratado, puesto que el mero hecho de haber utilizado el contrato administrativo para formalizar dicha vinculación impediría la operatividad de la presunción de laboralidad contenida en el artículo 8.1 ET.

En este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado (por todas, Sentencia de 19 de febrero de 1990, RJ 1990\1908) que (el énfasis es nuestro): "en principio (...) la opción entre estas dos modalidades es, en gran medida, cuestión de técnica organizativa, al poder utilizar la Administración, dentro de los límites legales, indistintamente cualquiera de las dos".

Ahora bien, como hemos remarcado dicha elección debe llevarse a cabo "dentro de los límites legales", es decir dentro de los límites impuestos por la propia normativa sobre contratación administrativa para la celebración de contratos de dicha naturaleza.

Y es que con gran frecuencia se plantea en la práctica si, en un supuesto concreto, la utilización de un contrato administrativo (en alguna de sus diferentes modalidades) para configurar una determinada relación de servicios respeta estrictamente, o no, el marco normativo regulador de la propia contratación administrativa. En estos casos debe dilucidarse en qué medida la relación de servicios examinada, aun habiéndose contraído bajo la cobertura formal de la contratación administrativa y con expreso sometimiento de las partes a la normativa que disciplina dicha contratación, puede encubrir una auténtica relación laboral, que como tal ha de ser reconocida. Page 228

La cuestión -que, en realidad, plantea el tema más general de la delimitación entre contratación administrativa de servicios personales y contratación laboral- viene siendo considerada por la doctrina científica como un problema difícil y complejo, que tradicionalmente ha suscitado -y lo sigue haciendo- una gran conflictividad ante nuestros tribunales de justicia, y respecto de la cual se ha ido conformando un criterio jurisprudencial que a día de hoy puede considerarse en gran medida consolidado -sin perjuicio de ocasionales pronunciamientos discrepantes del criterio mayoritario-, si bien la aprobación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), con las novedades que introduce en relación con la contratación administrativa de servicios, puede -como veremos- aconsejar reformular (en mayor o menor medida) la doctrina jurisprudencial existente en la materia.

En la presente exposición vamos a describir -trataremos de hacerlo con la mayor claridad posible- los criterios de distinción entre contratación administrativa y laboral que pueden considerarse más comúnmente aceptados, para lo cual resulta preciso hacer previamente un breve repaso de los distintos tipos de contratos administrativos contemplados por la normativa más reciente sobre contratación de las Administraciones Públicas (Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 2000, y Ley de Contratos del Sector Público de 2007). Finalmente analizaremos las novedades introducidas por esta última con relación a la contratación administrativa de servicios, novedades que, según se ha apuntado, podrían conducir a la reformulación de los criterios generalmente utilizados en orden a la distinción entre contratación administrativa y laboral.

1. Tipología de contratos administrativos de servicios

El régimen administrativo no se halla habilitado por la normativa sobre contratación de las Administraciones Públicas para el desarrollo de todo tipo de servicios, sino que únicamente puede utilizarse aquel régimen para la contratación de los servicios que dicha normativa contempla expresamente como objeto de alguna de las modalidades contractuales que se disciplinan. Page 229

Resulta, por ello, importante, conocer cuáles son los distintos tipos de contratos administrativos que habilitan la contratación de servicios personales de acuerdo con la normativa administrativa en cada momento vigente.

1.1. La Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas Especial referencia al contrato para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales

La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante, LCAP), en su redacción originaria, distinguía dentro de la categoría del contrato de servicios -utilizando dicha expresión en sentido amplio- tres tipos diferentes de contratos administrativos: el contrato de consultoría y asistencia242(para el desarrollo de trabajos de carácter predominantemente intelectual), el contrato de servicios243 -en sentido estricto- y el contrato para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales.

Mención especial merece esta última modalidad contractual que, como veremos, fue suprimida por la Ley 53/1999, habida cuenta de que la utilización de los contratos administrativos para trabajos específicos y concretos no habituales (en muchos casos indiscriminada y abusiva, por cuanto se recurrió por la Administración a dicha figura para dar cobertura a necesidades que no obedecían realmente al carácter excepcional a que responde su origen) provocó en su momento una enorme litigiosidad ante nuestros tribunales, y fue precisamente alrededor de esta modalidad contractual sobre la cual se fue construyendo la doctrina jurisprudencial formulada en orden a la distinción entre...

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