El conflicto laboral de los contraladores aéreos: regulación heterónoma de condiciones de trabajo versus autonomía colectiva

Autor:María Teresa Igartua Miró - Inmaculada Marín Alonso
Páginas:209-234
 
ÍNDICE
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1. Consideraciones previas

El reciente interés de la opinión pública y de los poderes públicos por la relación laboral de los controladores aéreos se enmarca en una serie de factores de tipo económico, social y jurídico de distinto calado, cuyo punto álgido lo representa la intervención del poder ejecutivo mediante Real Decreto-Ley en la determinación de algunas condiciones de trabajo de este personal, así como la posterior convalidación de éste en Ley. Desde esta última perspectiva, el Derecho del Trabajo debe abordar la problemática que presenta la alteración de las condiciones de trabajo pactadas en negociación colectiva mediante instrumentos ajenos a la autonomía colectiva, así como determinar y concretar las normas aplicables a esta relación laboral. Este último aspecto presenta, no obstante, un alto grado de complejidad cuando la concreta regulación jurídica de la prestación de servicios en régimen laboral para un ente público depende de la naturaleza jurídica de éste. Tal circunstancia genera, en ocasiones, una gran confusión debido, por un lado, a la ingente variedad de entes públicos existentes en función de las leyes estatales o autonómicas que los crean y, por otro lado, de la atribución a los mismos de distintos y equívocos nombres que desorientan respecto de su propia naturaleza.

Las peculiaridades que presenta la situación laboral de este colectivo se justifican, por un lado, por su extraordinaria fuerza de contratación a la hora de fijar condiciones de trabajo o empleo con su empleador y, por otro, por la existencia de una regulación específica o diferenciada de la común de los trabajadores por cuenta ajena a través de normativa propia derivada de la creación de la entidad a la que prestan servicios y de su sujeción a la normativa específica de la Administración Pública en

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materia de personal. Téngase en cuenta que, en contraposición a otras relaciones laborales diferenciadas de la común, no es el lugar uno de los factores que más particularizan la relación laboral, sino más bien el tipo de trabajo, sus especiales requisitos de destreza, cualificación, concentración y su singular vinculación a la seguridad aérea que se proyecta sobre todo el desenvolvimiento de la prestación de servicios, siendo ésta la que justifica en último término la intervención legislativa operada sobre las condiciones pactadas por la autonomía colectiva.

La regulación tan particular de los controladores aéreos nos lleva a plantear la polé-mica cuestión del carácter especial o común de esta relación laboral. Resulta obvio que este colectivo no forma parte de las nominadas relaciones laborales de carácter especial señaladas en el art. 2 del Estatuto de los Trabajadores pues es un requisito comúnmente exigido la declaración legal expresa de tal circunstancia y la posterior regulación reglamentaria de las peculiaridades laborales del colectivo en cuestión. Y aunque también es cierto que la inexistencia de norma legal alguna que califique a un determinado colectivo como relación laboral especial no implica, necesariamente, que no reúnan desde la perspectiva sustantiva los requisitos para ello, en el caso de los controladores aéreos los factores a analizar no inclinan la balanza de manera contundente a favor de una u otra opción y ello pese a que, como veremos, su consideración como «empleados públicos» permite reabrir con carácter genérico sobre estos últimos el interesante e inacabado debate doctrinal al respecto1. En cualquier caso, el privilegiado status del que disfrutan los controladores aéreos no es, en sí mismo, motivo suficiente para alejar o solapar aún más la aplicación del Estatuto de los Trabajadores, máxime cuando dicha posición privilegiada proviene, como se verá, del mecanismo de la negociación colectiva regulada en el propio ET. Texto cuya aplicación, a nuestro entender, sale reforzada en determinados aspectos tras la nueva regulación legal.

2. Evolución normativa y regulación vigente
2.1. La creación del ente público aena

El ente público "Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea" (AENA en adelante) era con anterioridad a 1990 un organismo autónomo denominado "Aeropuertos Nacionales", regulado mediante Real Decreto 2878/1982, de 15 de octubre, al

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cual prestaban servicios profesionales tanto personal laboral como funcionarios públicos.

AENA se constituyó como único proveedor del servicio de transito aéreo en España mediante el art. 82 de la Ley 4/1990, de 29 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, subrogándose en los derechos y obligaciones del anterior organismo autónomo. El personal laboral quedó transferido de manera inmediata al nuevo ente, mientras que la integración del personal funcionario -en su día adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte o perteneciente a las Unidades de la Dirección General de la Aviación Civil- se produjo de manera más dilatada pero masiva en función del derecho de opción que a los mismos otorgaba al art. 82.cuatro, 3 de la Ley 4/1990 y de la garantía de que su transformación a personal laboral implicaba una situación de excedencia voluntaria en el puesto funcionarial de origen2.

En 1991 se aprobó el actual Estatuto de dicha Entidad mediante el Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, el cual configura a AENA como una entidad de Derecho Público (art. 2) y le atribuye personalidad jurídica propia e independiente de la del Estado, reconociéndole plena capacidad jurídica, pública y privada, y patrimonio propio (art. 4). Lo adscribe al Ministerio de Obras Públicas y Transporte -actual Ministerio de Fomento- que, entre otras competencias, debe ejercer el control de eficacia sobre la misma (art. 10).

El posterior proceso de expansión de organismos públicos con variada denominación que tiene lugar a principios de los años noventa provoca que, pocos años más tarde, mediante la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE, en adelante), se intente deter-minar con algo más de precisión la regulación de los diferentes entes públicos españoles, clasificándoles en tres categorías: Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales y Agencias Estatales. AENA, conforme a la mencionada normativa, encaja en la calificación de entidad pública empresarial, debiendo regirse por lo dispuesto en el Capítulo III del Título III de la LOFAGE3. Tal calificación como entidad pública empresarial supone que AENA se rige con carácter general por el Derecho privado (mercantil, civil o laboral), excepto en determinadas materias como la formación de la voluntad de sus órganos, el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y los aspectos específicamente regulados para las mismas en la LOFAGE, en sus Estatutos y en la legislación presupuestaria.

Resulta, por tanto, particularmente importante lo que la LOFAGE señala respecto del personal al servicio de las entidades públicas empresariales, esto es, que el mismo se regula por el Derecho laboral con las especificidades siguientes: prime-

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ra, que los trabajadores a su servicio serán seleccionados mediante convocatoria pública basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad -arty. 55.2 b)- (salvo el personal directivo) y, segundo, que la determinación y modificación de las condiciones retributivas tanto del personal directivo como del resto del personal, requerirán el informe conjunto, previo y favorable de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda -art. 55.3 LOFAGE-. Obviamente, el art. 55 de la LOFAGE exceptúa de la aplicación del Derecho Laboral al personal funcionario que bajo tal condición continuara prestando servicios profesionales a la Entidad Pública Empresarial y que, en cuanto tal, ha de regularse por la legislación sobre función pública que le resulte de aplicación. La LOFAGE impone, además, a los Ministerios de Economía y Hacienda y Administraciones Públicas, la obligación de efectuar, con la periodicidad adecuada, controles específicos sobre la evolución de los gastos de personal y de la gestión de los recursos humanos (art. 55.4 Lofage).

2.2. Normas de carácter no laboral sobre tráfico aéreo

Junto a las normas que delimitan la naturaleza jurídica de AENA y el régimen jurídico de su personal deben tenerse en cuenta, además, la existencia de otras normas conectadas con la regulación del tráfico aéreo gestionado por el mencionado ente como, por ejemplo, la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea que atribuye el régimen sancionador en materia de aviación civil, tras la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, a la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA, en adelante), cuyo Estatuto se regula por el Real Decreto 184/2008, de 8 de febrero, modificado por el Real Decreto 1615/2008, de 3 de octubre. Esta Agencia se crea con...

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