Contenido del Reglamento Orgánico Local

AutorAlfredo Galán Galán
Páginas47-67

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Fuertemente condicionado por la jurisprudencia constitucional, a la que luego haremos referencia y que ha restringido enormemente el ámbito propio de la potestad normativa local de autoorganización, se puede afirmar que el contenido del Reglamento orgánico es doble (organización y funcionamiento) y que no es tarea fácil determinarlo con detalle. Siendo el municipal el más relevante, es sobre este tipo de Reglamento orgánico que centraremos principal-mente nuestras próximas reflexiones.

6.1. La organización como contenido propio del Reglamento Orgánico Local

La jurisprudencia ha identificado la organización como el contenido propio del Reglamento orgánico local. Así lo ha hecho el Tribunal Supremo. En su sentencia de 11 de mayo de 19981 reconoce que constituye el «contenido propio» del Reglamento orgánico la regulación del régimen organizativo de cada entidad local. Esta aseveración, no justificada por el Tribunal, parece que debe ligarse con la naturaleza misma de este tipo normativo en cuestión. Si, como ha quedado dicho, del Reglamento orgánico se predica una naturaleza estatutaria y principalmente organizativa, resulta lógico anudar a una naturaleza semejante un contenido que, también al menos principalmente, tenga como objeto la regulación de los aspectos organizativos. En definitiva, es la naturaleza de la figura normativa la que permite atribuirle como «propio» ese contenido. Y si bien es cierto que el Derecho positivo no establece expresamente esa calificación, también lo es que la misma resulta coherente con sus preceptos.

El Tribunal Constitucional, por su parte, también ha sostenido expresamente la existencia de un «espacio propio» del Reglamento orgánico local. Así, en

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su sentencia 214/1989, de 21 de diciembre2, el Tribunal proclama la aplicación preferente de la legislación autonómica sobre el Reglamento orgánico de la entidad local. Ahora bien, consciente de que su doctrina produce una drástica reducción del ámbito que queda libre a disposición de la potestad normativa local de autoorganización y, por tanto, de la propia autonomía local, intenta compensarlo estableciendo un límite a la intervención normativa autonómica posible en materia de organización local. Este límite es que no podrá invadir el «espacio propio» del Reglamento orgánico local.

Esta primera afirmación, de que la organización constituye el contenido propio del Reglamento orgánico local, debe matizarse rápidamente con una segunda, a saber: la inexistencia de una concreta delimitación del ámbito material de este tipo normativo. Según el Tribunal Supremo, en la sentencia arriba citada, el Derecho positivo vigente permite concluir que «en ningún caso, se establece una delimitación del ámbito material del Reglamento orgánico de la entidad municipal, hasta el punto de que resulte nula cualquier regulación contenida en él por el solo hecho de que no sea incluible dentro de lo que, según una concepción estricta, pueda considerarse esencialmente organizativo, siempre que se respeten los límites de las potestades reglamentarias y de autoorganización».

En esta misma dirección, la STC 214/1989, de 21 de diciembre, tras afirmar la existencia de un «espacio propio» del Reglamento orgánico local, lo deja indeterminado, por remitido al legislador autonómico correspondiente. El Tribunal, por tanto, no llega a precisar cuál sea el ámbito o espacio reservado a la potestad normativa local en materia de organización.

6.2. Doble contenido del Reglamento Orgánico Local

El alcance y significado de la potestad de autoorganización deben determinarse con referencia a la idea de autogobierno implícita en el concepto mismo de autonomía. En efecto, se atribuye al sujeto autónomo la facultad de ordenar su propia organización a los efectos de hacer posible el autogobierno que se le reconoce. En el caso concreto de los entes locales, para hacer realidad el auto-gobierno local, ínsito en la propia noción de autonomía local. Gobernarse implica, en primera instancia, poder decidir acerca de la propia organización3.

Partiendo de esta premisa, se comprende mejor el doble contenido que, se afirma, posee toda potestad de autoorganización, incluida la local. De entrada, y como no puede ser de otro modo, esta potestad se concreta en la posibilidad reconocida al ente de poder determinar su organización, entendida en sentido estricto, esto es, su estructura organizativa, sus órganos de gobierno y administración. Pero la mencionada potestad, lejos de agotarse en ello, abarca un se-

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gundo contenido: la determinación de los aspectos referentes al funcionamiento del sujeto. En definitiva, organización, en sentido estricto, y funcionamiento son los dos ámbitos que encuentran cobijo dentro de la expresión «autoorganización»4.

Paralelo al doble contenido que posee la potestad local de autoorganización, afirmamos ahora que esa misma dualidad de contenidos puede ser predicada del Reglamento orgánico. Ello no es sino la consecuencia del entendimiento de esta disposición como el resultado del ejercicio de aquella potestad. En conclusión: el contenido del Reglamento orgánico alcanza no sólo a los aspectos relativos a la organización del ente local, sino que, además, puede extenderse a regular, supliendo las lagunas que hayan podido dejar las legislaciones estatal y autonómica, su régimen de funcionamiento. Tesis ésta que ha sido sostenida por la doctrina5 y corroborada, en algunos casos, por el propio legislador6.

6.3. Determinación de los concretos contenidos del Reglamento Orgánico Local

Son muy escasas las referencias de la LBRL respecto al contenido que debe tener el Reglamento orgánico7. No es mucho más explícita la legislación autonómica. Así, por ejemplo, la catalana, si bien el TRLMRLC enumera determinadas materias como objeto del Reglamento orgánico de los entes locales: la creación y regulación de los órganos complementarios, el funcionamiento de los órganos del ente local, el estatuto de los miembros de las

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corporaciones locales y los aspectos relativos a la información y participación ciudadanas8. Por su parte, y como hemos visto, el Tribunal Supremo ha afirmado expresamente la inexistencia de una «delimitación del ámbito material» de este tipo normativo9.

Todo ello ha propiciado que se extienda una sombra de duda en relación con las cuestiones que pueden ser reguladas en este instrumento normativo. De manera esquemática, vamos a destacar, en primer lugar, los contenidos que pueden incluirse en un Reglamento orgánico local10. A continuación, otros contenidos que resultan excluidos del objeto de este tipo normativo. Terminaremos con la indicación del algún contenido dudoso.

6.3.1. Contenidos incluibles en un Reglamento orgánico local

Sin intención de hacer una enumeración exhaustiva, puede afirmarse que el Reglamento orgánico local puede incluir la regulación de las siguientes mate-rias:

1) Establecimiento y regulación de la organización complementaria.

El primer y más claro cometido que la LBRL confía al Reglamento orgánico (apartado 3 del art. 20) es tanto el «establecimiento» como la «regulación» de «otros órganos complementarios» a los básicos o necesarios del municipio11. El alcance de esta función se extiende tanto a la decisión sobre la creación de estos órganos como a la determinación de su composición, atribuciones y regulación de su funcionamiento.

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2) Integración de la regulación de la organización necesaria.

Por lo que se refiere a los órganos necesarios, el Reglamento orgánico, más allá de limitarse a desarrollar y, en algunos casos, reproducir, si así lo exige la mejor comprensión sistemática, lo previsto en la legislación estatal y autonó-mica, se admite que pueda llegar a integrar dicha regulación.

Los supuestos más importantes en este ámbito, y que vienen expresamente recogidos en el artículo 20 LBRL, son los siguientes12. El primero de ellos, recogido en el artículo 20.1.b) LBRL13, hace referencia a la Junta de Gobierno Local (antigua Comisión de Gobierno), cuya creación debe ser decidida, en los municipios de menos de cinco mil habitantes, por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento o bien por su Reglamento orgánico.

El segundo supuesto, recogido en la letra c) de ese mismo artículo 20.1 LBRL14, se refiere a los órganos de estudio, informe, consulta o seguimiento, que, al igual que en el caso anterior, en los municipios de menos de cinco mil habitantes, sólo existirán si así es decidido por acuerdo del Pleno o por el Reglamento orgánico del municipio, aunque se supedita a que la legislación auto-nómica no prevea en este ámbito otra forma organizativa.

La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, ha añadido un tercer supuesto similar a los dos anteriores. Con la reforma se ha...

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