El contenido de la ley n. 56 de 7 de abril, en materia de ciudades metropolitanas, provincias y fusiones de municipios

AutorClaudia Tubertini
Cargo del AutorUniversidad de Bolonia
Páginas502-510

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5.1. La reforma (y no la supresión) de las provincias

Examinemos ahora las medidas de reforma que se reieren a las provincias contenidas en la Ley 56/2014, que, como ya se ha dicho, parece ser una conclusión solo provisoria del proceso de transformación del sistema local italiano empezado más de cinco años atrás.

En relación con el peril institucional, las modificaciones más relevantes son las siguientes:

  1. Un nuevo sistema de elección de segundo grado del presidente de la provincia y del Consejo Provincial, formados y elegidos por los miembros de los órganos políticos de los municipios y ya no por sufragio universal y directo.

  2. La eliminación del órgano ejecutivo provincial (Giunta) y la reducción de los miembros del Consejo; en cambio, se prevé un tercer órgano, la Asamblea de los Alcaldes, con funciones propositivas y consultivas.

  3. Un sistema electoral provincial, directamente regulado por la misma ley, que garantiza una adecuada representación de los pequeños municipios, a través de un sistema de voto ponderado.

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  4. La introducción del principio de la gratuidad para los cargos provinciales. La Ley nº. 56/2014 no abandona la meta de la reducción de los gastos, incluso si esto forma ahora parte de un proyecto de reforma más ambicioso.

    La previsión sobre la que la doctrina está todavía más dividida entre críticos y sostenedores es la representación de tipo indirecto diseñada para las provincias. Por una parte, en relación a la legitimidad constitucional del nuevo modelo, se afirma la sustancial y plena equiparación entre todos los entes autónomos territoriales, incluso, en particular, a efectos del reconocimiento de una imprescindible e inderogable elegibilidad directa de sus órganos de gobierno727; por otra parte, se diseña un planteamiento que, en cambio, considera las características del nivel de área amplia -provincial o metropolitana- totalmente disponibles para el legislador ordinario728, que podría, por tanto, regular discrecionalmente, además de sus funciones, sus ordenaciones organizativas y la legitimación de sus relativas instituciones de gobierno.

    En términos de eicacia del modelo, según los críticos, el enlace atenuado con la comunidad administrada debilita la protección de los intereses de nivel supramunicipal. En otras palabras, ¿las nuevas provincias serán capaces de asegurar la coordinación y mediación entre los intereses de los municipios, incluso en términos de gestión de recursos o, al contrario, los conlictos prevalecerán, porque sus órganos están compuestos por administradores municipales?

    Según la perspectiva favorable, en cambio, es precisamente la representación indirecta la que debería permitir una administración más coherente y armónica del territorio, de acuerdo con una visión menos competitiva y más integradora de las relaciones entre municipios y entes intermedios.

    La cuestión de la eicacia de la nueva forma de Gobierno provincial tiene que ser leída en conexión con la reordenación funcional de las provincias, que en el sistema italiano son titulares de numerosas y relevantes funciones de planificación, gestión y control en casi todos los sectores administrativos. La ley modifica profundamente sus funciones, que se limitan ahora a:

    a) Planificación territorial provincial de coordinación, y además tutela y valorización del medio ambiente, para los aspectos que ya les pertenecían.

  5. Planificación de los servicios de transporte, autorización y control de los transportes privados, carreteras provinciales.

  6. Programación de la red escolar.

  7. Recogida y elaboración de datos, y asistencia técnico-administrativa a los entes locales.

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    En cuanto a la tradicional competencia provincial en relación con la gestión de la edificación para escuelas secundarias, las provincias pueden mantenerla tan solo en colaboración con los Ayuntamientos. También la ley dispone que, de acuerdo con los municipios, la provincia podrá ejercer las funciones de preparación de documentos de licitación para la contratación, supervisión de los contratos de servicios y organización de concursos y procedimientos de selección.

    El Estado y las regiones son llamados a redistribuir otras funciones provinciales de acuerdo con un conjunto de principios y criterios que deben facilitar su transferencia a los municipios y uniones de municipios, pero que no excluye la posibilidad de que las funciones adicionales que no sean las básicas puedan permanecer en la provincia o ser transferidas a las regiones. Este complejo proceso para la reorganización funcional y la reasignación correspondiente de los recursos humanos, materiales y inancieros de las provincias está marcado por un mandato imperativo, bajo pena de intervención sustitutiva del Estado en caso de inacción regional.

    El peril de la nueva administración provincial es, en síntesis, la de un «ente territorial de área amplia» -area vasta, en italiano-, que, aunque sin competencias generales, es titular de un núcleo importante de funciones básicas garantizadas.

    La cantidad y, especialmente, la naturaleza de algunas funciones básicas asignadas a las provincias muestran claramente que, en Italia, estas no se limitan a un rol de ayuda o servicio a sus respectivos territorios. En este punto, la reorganización funcional podría determinar el ajuste del contenido de las funciones provinciales a su nueva forma de gobierno. Pero que se produzca esta adaptación no es seguro, ni tampoco lo establece la Ley 56, que quiere «redistribuir» las funciones provinciales, sin plantear el problema de su previa eliminación, simplificación o reformulación de contenido.

    La forma de elección de segundo grado provincial tiene muchas similitudes con las uniones de municipios, de las que las provincias diieren por ser necesarias, titulares de sus propias funciones, con territorio protegido por la Constitución y establecido por ley.

    No puede, sin embargo, subestimarse el efecto de la nueva naturaleza de segundo grado de los órganos provinciales sobre el ejercicio de las funciones: en este sentido, las leyes de reorganización tendrán que tener en cuenta los posibles «conlictos...

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