Contenido de la ley
| Autor | Ángel Ortega García, Juan Ortega Cirugeda |
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CONTENIDO DE LA LEY
TÍTULO PRELIMINAR. OBJETO Y PRINCIPIOS GENERALES
(ARTÍCULOS 1 A 8)
Este Título coincide, en lo esencial, con el Título preliminar de las Leyes del Suelo de 1956 (artículos 1 a 5) y de 1992 (artículos 1 a 4), ya que, tras referirse en los tres primeros artículos al objeto, contenido, principios y fines de la Ley y de la ordenación urbanística, enumera en los artículos 4 a 7 las actividades en relación con el régimen urbanístico del suelo, planeamiento urbanístico, ejecución del planeamiento e intervención en la edificación y uso del suelo y en el mercado inmobiliario. El artículo 8.º concluye refiriéndose a las potestades de la Administración respecto de la ordenación urbanística.
Este Título preliminar ha sido objeto de varias innovaciones en el trámite parlamentario, y en concreto:
— Se ha introducido un comentario en la Exposición de Motivos, que no se refería a este Título, bajo el epígrafe V, en el que se ponen de relieve dos extremos: la actividad urbanística como función pública y el principio de libertad de empresa, que surgió en la Ley de Valencia.
— En el artículo 2.º se ha añadido un número 3, que recoge el artículo 3.º de la Ley 9/1995, sobre el urbanismo como función pública.
— En el artículo 3º.1, se añade un epígrafe d) que, en sus dos párrafos, recoge el contenido del artículo 5 de la Ley 9/1995, sobre participación ciudadana.
— En el artículo 3.2, y respecto de los fines de la ordenación urbanística, se han añadido las letras g), h) e i), recogiendo los principios constitucionales de impedir la especulación del suelo, asegurar la participación de la comunidad en las plusvalías y hacer efectivo el derecho a una vivienda digna, esto a través de la calificación de suelo para viviendas de protección pública y de los patrimonios de suelo.
En cuanto a la redacción del Título, se observa alguna inexactitud, en concreto en el artículo 7.4.d), que habla de «sujetar las transmisiones de derechos reales sobre inmuebles a los derechos de tanteo y retracto», siendo así que el artículo 182 exige, como es normal, que se trate de transmisiones onerosas, por lo que debió añadirse esta calificación o decirse simplemente, como en la Ley del Suelo de 1992, artículo 3.5.d): Ejercitar los derechos de tanteo y retracto.
Por otro lado, al referirse al régimen urbanístico del suelo, el artículo 4.2.d) habla de garantizar la efectividad del principio de distribución equitativa de beneficios y cargas derivados de la ordenación urbanística y esto, que parece incondicionado, tiene su base en la LRSV, en el doble sentido siguiente:
En primer lugar, en el de que los beneficios y cargas derivan de la Ley estatal, que en sus artículos 14.2.c) y 18.4 impone la cesión máxima del 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico, con lo que garantiza el aprovechamiento susceptible de apropiación en un mínimo del 90 por 100.
En segundo término, en cuanto que los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado y de suelo urbanizable, vienen también determinados por los artículos 14.2 y 18, respectivamente, de la Ley estatal.
Y una última subordinación a la Ley estatal, que las valoraciones han de calcularse de acuerdo con sus determinaciones, incluso para la equidistribución, por lo que, en su momento, se hace referencia a este punto.
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TÍTULO I. RÉGIMEN URBANÍSTICO DEL SUELO (ARTÍCULOS 9 A 29)
Este Título tiene como base necesaria la normativa sobre régimen del suelo contenida en el Título II de la LRSV, artículos 7 a 22.
1.1. Capítulo I. Disposiciones generales (Artículos 9 a 12)
Al referirse el artículo 9 al contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, recoge en sus números 1 y 4 las referencias a la función social de la propiedad y a la utilización del suelo conforme a su clasificación y calificación, que se contenían en los artículos 5 y 8 de la Ley del Suelo de 1992, en tanto que el artículo 11, referente a los derechos de la propiedad del suelo, recoge en su número 2 la clásica formulación de los artículos 61 de la Ley del Suelo de 1956 y 76 de la Ley del Suelo de 1976: ejercicio de las competencias urbanísticas con arreglo a la Ley y al planeamiento.
El artículo 10 contiene los principios generales sobre la propiedad del suelo. El número 1 señala la no indemnizabilidad general, que se establecía en el artículo 6 de la Ley del Suelo de 1992, y el número 3 la participación en las plusvalías, como lo hacía el artículo 7 de la propia Ley del Suelo de 1992, principios que se recogen en el artículo 2.2 y en el artículo 3 de la LRSV, que se complementa en cuanto a indemnizaciones con lo prescrito en los artículos 41 a 44 de la propia Ley. El número 2 se limita a recoger en forma sintética el contenido del artículo 21 de la LRSV, respecto de la transmisión de fincas y deberes urbanísticos que, al ser competencia exclusiva del Estado, bastaba con haberlo mencionado.
El artículo 12 se refiere a los deberes generales de la propiedad del suelo, y en su contenido destaca la protección ecológica y de los valores medioambientales. Así el epígrafe b) alude al interés ambiental y a evitar la contaminación; el epígrafe c) al equilibrio ecológico; el epígrafe d) a la colindancia con el dominio público natural; el epígrafe e) al respeto a las limitaciones para mantener el equilibrio natural, los espacios naturales, la flora y la fauna y el epígrafe h) a la conservación de edificaciones y protección del patrimonio arquitectónico y arqueológico.
El contenido de este artículo 12 ha de complementarse con los deberes urbanísticos, que establecen en forma detallada los artículos 14.2 y 18 de la LRSV, para el suelo urbano no consolidado y para el suelo urbanizable respectivamente, que son el bloque más importante de los deberes urbanísticos propiamente dichos, sin perjuicio del ámbito de decisión que se deja a la legislación urbanística, en especial a propósito de la concreción en menos del 10 por 100 en la cesión del aprovechamiento urbanístico, y en más en cuanto a la atribución del total deber de urbanizar a los propietarios, artículos 14.2.c) y 18.4.
1.2. Capítulo II. Clasificación del Suelo (Artículos 13 a 16)
La Exposición de Motivos señala que la clasificación se ajusta a la legislación básica, establecida por la Ley estatal 6/1998, modificada por el Real Decreto-Ley 4/2000.
Por ello, la Ley sigue estrictamente las clases y categorías de suelo de la Ley estatal, si bien conviene poner de relieve lo siguiente:
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Que el artículo 14.1 exige siempre que los terrenos formen parte de la trama urbana para que sean urbanos, siguiendo a la jurisprudencia.
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Que el epígrafe a) del artículo 14.1 contiene el concepto de solar, añadiendo al requisito tradicional del encintado de aceras, el de su solado.
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Que respecto del suelo no urbanizable de protección, el artículo 16 contiene un número 3 en el que se recoge la ya tradicional norma autonómica de adscribir a esta clase de suelo durante treinta años el que haya sufrido incendio o agresión ambiental.
En este Capítulo no se hace referencia a la clasificación del suelo cuando no exista planeamiento general, y si bien el Anteproyecto de Ley contenía una Disposición transitoria a este respecto, ya que el principio general de la Ley es que los municipios cuenten con Plan General, ésta fue suprimida del Proyecto, por lo que hoy ha de estarse a lo prescrito en el artículo 11 de la LRSV, declarado constitucional por la STC 164/2001, de 11 de julio (BOE del 14 de agosto) en su Fundamento Jurídico 16: El suelo que no sea urbano conforme al artículo 8 será no urbanizable.
La STC citada plantea serias dudas en cuanto a la supresión del inciso final del artículo 9.2.ª: «así como aquellos otros —terrrenos— que considere inadecuados para un desarrollo urbano», que se produjo por obra del RD-L 4/2000, de 23 de junio, supresión que ha dado por buena la Ley de Madrid, por lo que todo el suelo no urbanizable es de protección, al menos por sus valores recogidos en el planeamiento general, como protección mínima de la circunstancia 2.ª del artículo 9 de la Ley estatal.
Aquí basta con poner de relieve el que entendemos criterio contrario de la STC en cuanto a la legitimidad competencial ejercitada por el RD-L en la supresión del inciso citado y a la oportunidad de que la Comunidad Autónoma pueda dictar una norma que incorpore el inciso suprimido a la Ley de Madrid, que por seguir, como era lógico, la pauta de la normativa estatal no ha entendido posible la existencia de suelo no urbanizable por simple inadecuación al desarrollo urbano.
Para concluir, hay que señalar que la opinión del TC se desprende, entre otros, del FJ 32: A los órganos urbanísticos (sean locales, sean autonómicos) corresponde determinar qué parte del suelo municipal es urbanizable y qué parte es no urbanizable común, y que en la actual redacción de la Ley de Madrid el suelo
urbanizable no sectorizado es el residual, como se comenta al examinar con más detalle las clases de suelo.
1.3. Capítulo III. Régimen Urbanístico del Suelo Urbano (Artículos 17 a 20)
Los artículos 17 y 18, referidos al suelo urbano consolidado y al no consolidado por la urbanización, respectivamente, comienzan advirtiendo que los derechos y deberes que establecen lo son «además de los generales», con lo que se remiten en primer término a los artículos 13 y 14 de la LRSV, que se refieren a los derechos y deberes generales, y a este respecto se observa algún exceso competencial que se examina en la parte correspondiente de este libro.
En el artículo 18.1.d) se hace referencia al deber de los propietarios de realojar a los ocupantes legales de inmuebles y aunque se remite, en el inciso final, a la legislación de pertinente aplicación, es decir a la Disposición adicional cuarta , regla 1..ª, de la Ley del Suelo de 1992, lo cierto es que esta norma sólo atribuye el deber al beneficiario de la expropiación, precisamente quien no es propietario inicial sino que deviene propietario por medio de la actuación expropiatoria.
Al ocuparse...
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