¿Contenía la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana del 1956 el ADN de la «sostenibilidad»?
| Autor | María Jesús Montoro Chiner |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona |
| Páginas | 121-136 |
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Siempre se ha mantenido que para evaluar ex post una ley de procedimiento administrativo es menester dejar pasar, al menos, veinticinco años. La razón reside en que los efectos de las leyes de procedimiento se revelan tras su aplicación, mayor o menor impugnabilidad de los actos y, especialmente, porque una ley de procedimiento multiplica sus efectos al ser aplicable en multitud de supuestos que, de antemano, son desconocidos. No sucede así en el caso de las leyes sustantivas.
Las leyes sustantivas pueden ser evaluadas con tan solo el transcurso de unos diez años. Su aplicación efectiva, sus defectos, su capacidad regulativa, la economía de su aplicación, su ajuste a la realidad, su coste en el ordenamiento, su claridad, en fin, todos los vicios y virtudes que consigo traen, se vislumbran y se miden en un plazo razonable de entre diez y quince años.
Es un lujo prepararse para evaluar una norma que, como la del 1956, se mantuvo en vigor bastante más de veinte años, pues proyectó sus efectos incluso tras sus modificaciones y ahora tengo la posibilidad de valorarla sesenta años después.
Obviamente y, debido al espacio limitado del que los autores disponemos, no voy a efectuar este análisis de evaluación con referencia a la legislación autonómica urbanística que, ya en los primeros años de la nueva organización
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territorial del Estado bebió de las fuentes de la Ley del 1956, dado que las referidas normas recogieron lo que quedaba vigente tras la reforma del sistema llevada a cabo por la Ley del 5 de mayo del 1975.
De forma más modesta me voy a ocupar del análisis y de la evaluación del texto del 1956 dejando para otra ocasión sus efectos en las normas urbanísticas dictadas por las comunidades autónomas. El motivo puede suponerse: aquí y ahora se trata de investigar bajo microscopio si en la legislación, no solo urbanística, de los últimos sesenta años, estaba el ADN de la Ley del 1956 en lo que concierne a la sostenibilidad; y en la búsqueda de esos orígenes me será necesario hacer mención a leyes, también, ambientales o de otra índole que han ido perfilando la sostenibilidad, pero siempre con un cierto self-restraint en las citas.
Acotado, pues, el propósito de este estudio, corresponde enumerar qué aspectos interesa destacar para fijar en ellos el punto concreto, los elementos, conceptos, técnicas e instrumentos jurídicos de la evaluación.
Si se pasa una mirada por el artículo 3 de la Ley del 1956 se constata, de inmediato, que entre sus objetivos se persigue: redactar y aprobar planes de ordenación, distribuir centros de producción y de residencia, distribuir el suelo en urbano, de reserva urbana y rústico, establecer espacios libres para parques y jardines en proporción adecuada a la superficie, limitar el uso del suelo y de las edificaciones, promover el uso del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad, asegurar el uso racional del suelo conforme a una densidad poblacional adecuada, asignar la plusvalía del suelo a su urbanización, formar patrimonios públicos de suelo y velar por el patrimonio arquitectónico.
Si esos objetivos se llevan en términos comparativos a las determinaciones programáticas de los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución, la similitud conceptual es remarcable, las expresiones son casi las mismas y los objetivos no difieren. Por supuesto que la Constitución acogió las expresiones jurídicas y los conceptos acuñados en el Derecho de acuerdo con el uso social del momento; pero esas ideas, conceptos, expresiones, incluso las expresiones ambientales, germinaron en la Ley del Suelo del 1956. Por encima de todas ellas, la idea del uso racional que, en el artículo 45 de la CE se aplica a los recursos naturales, de manera genérica, entre los que se puede incluir, también, el suelo. Y, presidiéndolo todo, la idea de la planificación, como elemento indiscutible de parti-
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cipación de lo privado en lo público, promoviendo que los diferentes actores y destinatarios, guiados por los poderes públicos, conformaran la racionalidad decisora capaz de equilibrar los diversos intereses.
Es difícil negar que los contenidos de lo que en más de alguna ocasión he denominado el "puente de la sostenibilidad", concretamente, los tres preceptos de la CE referidos al patrimonio histórico-artístico, al medio ambiente y al territorio/suelo/vivienda, se habían gestado jurídicamente con la Ley del Suelo del 1956. Lo que posee aún mayor mérito si se repara en que la expresión "medio ambiente" no había aparecido todavía en el Derecho positivo.
Lo anteriormente descrito no debe de sacarse del contexto histórico, anteojo por el que se observa siempre una evaluación expost. Por supuesto, la sociedad del 1956 no tenía consciencia de que sesenta años después la naturaleza estaría amenazada por el cambio climático, las condiciones de vida amenazarían el sistema de vivir en las concentraciones urbanas, la actividad turística violenta amenazaría las costas, el agua se convertiría en un bien preciado y escaso y la protección de todos esos bienes jurídicos procedería de reglas, decisiones y directivas de la Unión Europea que insuflarían un común denominador normativo que iba a obligar a tener en cuenta la regulación holística de los sectores diversos: suelo, naturaleza, aguas, vivienda... En cierta medida, a la sociedad y a los poderes públicos les fallaba y les faltaba también un régimen democrático, controles democráticos y jurisdiccionales plenos, estándares legales que impidiesen los usos abusivos de poderes discrecionales y mucho más. Pero una cosa es el contexto social en el que la norma se envuelve y, otra cosa, es la norma por sí misma. Desde esa perspectiva, la Ley del Suelo del 1956 fue una buena fuente normativa que caía en un "remanso" con aguas turbulentas y, como se esperaba, tuvo un déficit de ejecución más allá de lo deseado.
Adelantada respecto de su tiempo y a pesar de su bondad y de su calidad técnica, no iban a esperarse de ella efectos taumatúrgicos. Los planes se eternizaban en el proceso de formación; la escala superpuesta de planes, según el ámbito territorial impedía su formación y su desarrollo; la centralidad de su aprobación los dificultaba; no contenía estándares urbanísticos; el excesivo intervencionismo en la función urbanística bloqueó municipios..., y expropiar terrenos sin planes aprobados no fue algo para alabar. Con todos esos defectos creo que a sus reglas aún se les puede sacar partido.
Tal vez es forzado buscar y encontrar en la sexagenaria Ley valores que ahora encontramos en lo que denominé hace años "el Estado ambiental de Derecho", al analizar los preceptos de la CE que protegen medio ambiente, patrimonio histórico-artístico y territorio con uso racional. Pero sí me atrevería a apuntar que la Ley del 1956 contenía las células madre capaces de transferir el régimen intertemporal de los elementos de la naturaleza a otras generaciones venideras. Al limitar el uso del suelo conforme a su función social y regular el uso de los predios conforme al planeamiento, estaba ya proyectando la idea del
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uso no consuntivo de los recursos, por tanto, sentando las bases de lo que ahora, en lenguaje constitucional, entendemos por uso racional sostenible, desarrollo sostenible o crecimiento sustentable, dependiendo de la caracterización que se quiera dar a esa idea.
Las razones son las siguientes, distinguiendo entre calidad de la norma y contexto jurídico y social que favorece o dificulta la implementación de la norma.
Desde la primera de las razones, a la Ley del Suelo del 1956 le "sobraba calidad normativa". Sus preceptos eran determinantes, claros, comprensibles, breves y no explicativos. Su estructura formal, bien concebida, marcó un estilo acerca del proceso de ordenación, planeamiento y disciplina que las leyes urbanísticas posteriores no siguieron y, en consecuencia, perdieron en sistemática. El ajuste entre las reglas urbanísticas de ordenación, sus procedimientos y el procedimiento administrativo general y el de su revisión...
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