Jurisprudencia contencioso-administrativa - Sentencia de 24 de mayo de 1978

AutorJesús González Salinas
Páginas857-870
  1. Comentario

  1. Planteamiento: La suspensión

    La conexión de dos datos nos puede llevar a un claro planteamiento del tema: por un lado, la distinción entre existencia de acuerdos de la Administración y eficacia de los mismos; por otro, los distintos supuestos de existencia de la eficacia.

    Por el primer lado, debe constatarse que la suspensión se hace a la existencia de efectos de un acuerdo existente: no hay efectos (normales) a pesar de existir el acuerdo.

    Por el segundo lado, se puede distinguir (aparte la eficacia simultánea y la retroactiva) demora de eficacia, cesación de eficacia y suspensión de eficacia. Por lo que se refiere a la demora, significa que «a pesar de existir» el acuerdo sus efectos «todavía no» se despliegan 1 en razón a las características del acto mismo. La cesación lo que nos indica es que el despliegue de efectos por el acto «ya no» se produce y estricta y precisamente de un modo definitivo. Ello nos lleva al tema de la existencia misma del acto: éste, por la razón que sea, habrá dejado de existir o de aparentar existencia. Por último, la suspensión supone un cese de eficacia, pero no definitivo, sino temporal. Presupone la existencia de un acto y «a pesar de ello», un paréntesis en el que no desplegará eficacia. La cuestión es cómo y en razón a qué procede la suspensión.

    En relación con la primera cuestión destaca que la suspensión habrá de acordarse en todo caso: Es necesario que se produzca un nuevo acto que determine como efecto «específico» la suspensión de efectos del acuerdo en cuestión. Y se dice en todo caso porque ello supone una diferencia con los anteriores supuestos, que admiten otras posibilidades, aunque no excluyan un supuesto análogo, por ejemplo: para la cesación de eficacia por invalidez se precisa una declaración a estos efectos, que determinará, a otros efectos, el cese de la eficacia.

    La suspensión más clara y normal es la que se acuerda como medida cautelar, provisional en un procedimiento (art. 116, LPA) 2 o proceso (artículo 122 LJ) administrativo en el que se dilucida la permanencia misma del acto. Tal suspensión tiene por finalidad prevenir consecuencias que luego (de decretarse la cesación definitiva), como consecuencia de la anulación del acto, serán difíciles de reparar. La suspensión en este caso está en conexión con un supuesto específico de cesación de efectos y viene a proporcionar una especie de situación interina ante la expectativa que la decisión sobre la permanencia de un acto supone.

    En el supuesto contemplado por la sentencia que comentamos no estamos ante la suspensión que acabamos de calificar de más clara y normal: cuando se adopta el acuerdo específico de suspender no existe (todavía) una revisión del acto que se suspende. Parece que la suspensión se produce Page 861 autónomamente. Estamos en el ámbito local donde es dable esta posibilidad 3. En el caso, se trata de un acuerdo del Gobernador Civil que suspende un acuerdo municipal.

    Según la Ley de Régimen Local 4, los acuerdos de las Corporaciones locales pueden suspenderse (y deben):

    1. Cuando recaigan sobre asuntos que, según las leyes, no sean de su competencia.

    2. Cuando constituyan delito.

    3. Cuando sean contrarios al orden público.

    4. Cuando constituyan infracción manifiesta de las leyes.

    Ciertamente que todos los supuestos y no sólo el cuarto constituyen infracciones del ordenamiento jurídico, siendo las tres primeras matizaciones expresas del último de ellas 5, pero su diferenciación legal en cuanto supuesto queda patente 6 precisamente en un punto de singular importancia 7. Nos referimos al procedimiento de suspensión: mientras en los tres primeros supuestos el acuerdo del Gobernador, en cuanto suspensorio, «eventualmente» puede ser objeto de conocimiento jurisdiccional (alzada ante el Ministro del Interior para la posterior interposición del contencioso), en el cuarto «necesariamente» debe ser de conocimiento por los órganos jurisdiccionales (por el proceso del 118 de la Ley Jurisdiccional, que opera como condición de la suspensión, como veremos). De lo dicho que en los tres primeros supuestos pueda hablarse de autonomía de la suspensión (de efectos) en la relación con la revocación (del acto) 8.

    El supuesto de la sentencia comentada es precisamente el cuarto (considerando 3) y, como tendremos ocasión de ver, proporciona sugestivas consideraciones en relación con todo lo que hemos expuesto.

    Por lo demás, nos enfrentamos con un supuesto aún más concreto (se trata de un acuerdo del Gobernador suspendiendo una licencia de obras) que está previsto en la legislación del suelo (art. 224 y/o sólo 186) y que, por tanto, añade nuevos matices de singular interés en relación con el general de la Ley de Régimen Local. (Por lo que se refiere a su conexión con la suspensión de licencias del 27 de la Ley del Suelo, lo único que tienen en común es la suspensión, siendo todo lo que se va a decir a continuación completamente distinto.)

    Centrado así el tema planteado, podemos entrar ya en él con profundidad.

    Page 8622. El Gobernador Civil como autoridad competente para suspender

    En el supuesto que analizamos «quien suspende es el Gobernador y «lo que» suspende es un acuerdo Corporativo. Aparte el problema de si puede el Gobernador suspender resoluciones de los presidentes de las Corporaciones 9, debe destacarse que los acuerdos de las Corporaciones pueden ser suspendidos también por los presidentes 10. Dado, por tanto, que, no sólo puede suspender el Gobernador, se plantea el problema de la interconexión de ambas competencias 11. Pues bien, la del Gobernador se caracteriza y debe calificarse de «subsidiaria», siendo principal o primaria la de los Presidentes de las Corporaciones 12. Y ello centrados en el supuesto cuarto del artículo 362 de la Ley de Régimen Local «siempre» 13.

    En el supuesto específico de suspensión de licencias de obras se produce la consiguiente concreción, dado que el otorgamiento de las mismas corresponde a la Corporación Municipal 14. Queda descartado que el Gobernador suspenda un acuerdo del Presidente 15 y el deber primario de suspender corresponderá al Alcalde-Presidente. De aquí que la Ley del Suelo 16 se refiera al Alcalde. Además, el carácter subsidiario de la intervención del Gobernador Civil queda más matizado por cuanto que para poder acordar la suspensión debe esperar a que transcurran diez días, a contar de su comunicación a la Corporación, sin que el Alcalde haya dispuesto la suspensión 17.

    Por otro lado, en la legislación de Régimen Local, para posibilitar la intervención, en su caso, del Gobernador, se establece el deber de comunicarle dentro de tres días, los acuerdos adoptados 18, salvo que no sean de los que puede suspender 19, dado que la comunicación es «a estos efectos».

    Al margen de lo acabado de decir, tratándose de licencias de obras, la concreción proporcionada por la Ley del Suelo se centra en prever que la suspensión se puede adoptar «a instancia del Delegado Provincial de la Page 863 Vivienda» (hoy de Urbanismo) 20, que será quien, a falta de comunicación, puede mejor apreciar la existencia de acuerdos ilegales 21.

    En el supuesto de la sentencia que comentamos, precisamente es determinante la intervención del Delegado.

  2. Los acuerdos que puede suspender el Gobernador

    Dejando a un lado el problema de si pueden suspender reglamentos 22, visto el tema de ias resoluciones de los Presidentes 23 y llamada la atención sobre la intrascendencia 24 e incluso la importancia 25 (no hay contradicción en lo que se dice) 26 de que el acuerdo municipal tenga por objeto la definición de una situación jurídica, la consideración del objeto de la suspensión «en sí mismo» puede quedar hecha, para pasar a las circunstancias del acto «que motivan su suspensión».

    No obstante, conviene hacer una precisión. En el caso de la sentencia objeto del comentario, el acuerdo que se suspende es el que aprueba el otorgamiento de una «licencia de obras» y ello, como veremos, plantea peculiaridades que difieren del régimen previsto con generalidad en la Ley de Régimen Local. Por esto importa registrar ahora que, dadas tales diferencias de regulación, tiene que surgir el problema de la compatibilidad de ambas instrumentaciones jurídicas; en otras palabras: si el Gobernador puede suspender una licencia de obras (por presuponer un acuerdo de Corporación Local) con arreglo a la Ley de Régimen Local y además (por ser licencia) con arreglo a la Ley del Suelo, ¿son o no compatibles, alternativas, ambas intrumentaciones jurídicas? La respuesta entiendo debe ser negativa, por cuanto la especificación urbanística de entenderse como derogación en dicho ámbito 27.

    Aunque en la sentencia que comentamos este problema no se afronta directamente (no es necesario para el fallo tomar posición), tiene gran interés en este punto. Efectivamente, en el considerando 3, se habla de la especificación que el supuesto de antes implica. Y en el considerando 2, se afirma que la especial naturaleza delacto objeto de la suspensión exige «acotar» las «condiciones» de la suspensión conforme al Derecho urbanístico.

    Refiriéndonos ya al tema de las circunstancias del acto que motivan la suspensión, la genérica, derivada del supuesto cuarto del artículo 362 de la Ley de Régimen Local, es que «infrinja manifiestamente las leyes», las más Page 864 específicas de la Ley del Suelo que constituya «manifiestamente una infracción de normas urbanísticas» (arts. 186 y 224 de la Ley del Suelo).

    Aparte de la especificación del supuesto, en cuanto urbanístico, podemos partir de un esquema más amplio basado en distinguir qué es lo que se infringe y el alcance de la infracción.

    a) Por lo que se refiere a qué es lo que se infringe 28 en el ámbito general, el tema se ha centrado en la interpretación del término «leyes». Sabidas son las tres acepciones que pueden encerrar 29. Pues bien, sólo aisladamente 30 se le ha dado su sentido más estricto; mayoritariamente doctrina 31 y jurisprudencia 32 la extienden a «disposiciones...

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