La contaminación electromagnética en el derecho Alemán

AutorGabriel Doménech Pascual
CargoDoctor en Derecho. UCH-CEU. Valencia

La contaminación electromagnética en el derecho Alemán*

I Introducción

Está probado que los campos electromagnéticos de una cierta intensidad producen en el cuerpo humano efectos atérmicos dañinos: «la mayoría de las moléculas biológicas absorben energía procedente de campos magnéticos intermitentes, que la convierten en energía cinética, y empiezan a oscilar. Esta oscilación produce calor y un aumento de la temperatura corporal». Las dudas se presentan respecto de los llamados efectos atérmicos. Mientras algunos científicos afirman que determinados campos de escasa magnitud, que no producen un aumento de la temperatura corporal, pueden causar efectos nocivos -v. gr., cancerígenos-, el sector mayoritario y más prestigioso de la comunidad científica considera que dicha posibilidad no está acreditada1.

Esta desazonadora incertidumbre ha dado lugar a una intensa polémica social que, como no podía ser de otra manera, ha tenido su reflejo jurídico. La Unión Europea, la Administración General del Estado, varias Comunidades autónomas y muchos Municipios han dictado en este ámbito diversas normas no menos polémicas y controvertidas que el problema que tratan de solucionar. Pues bien, el estudio de la cuestión en el Derecho alemán proporciona interesantes elementos de juicio que nos permiten contrastar y valorar mejor las soluciones propias. ¿Cómo ha resuelto el problema un Estado federal como el alemán, la patria misma del principio de precaución, un país que presume de tener uno de los ordenamientos jurídicos ambientales más refinados y exigentes de Europa? Importa analizar no sólo la normativa vigente en la actualidad, sino también cómo se ha llegado a ella, cómo han reaccionado los poderes públicos frente a la aparición de un nuevo riesgo tecnológico socialmente explosivo.

II El papel de las recomendaciones y normas técnicas no vinculantes

Aunque estos documentos carecen en teoría de carácter vinculante2, lo cierto es que han jugado en la práctica un papel decisivo. Ellos han sido los primeros en «regular» específicamente el problema, y su contenido ha sido asumido en lo sustancial por los poderes públicos. Actualmente, los niveles máximos permitidos de exposición de las personas a las radiaciones electromagnéticas, niveles que constituyen el núcleo esencial de la regulación, son fijados, medidos y evaluados con arreglo a dichos documentos.

Los organismos de normalización Deutsches Institut für Normung (DIN) y Verband Deutscher Elektrotechniker (VDE) vienen dictando desde 1984 diversas normas técnicas en las que se fijan valores límite de exposición de las personas a las radiaciones electromagnéticas y se establecen los procedimientos para efectuar las correspondientes mediciones3.

La Strahlenschutzkommission (SSK) órgano consultivo independiente adscrito al Ministerio Federal de Medio Ambiente, ha venido publicando varias recomendaciones sobre la materia4. Las referentes a los valores límite asumen las efectuadas por la International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP).

La ICNIRP es una organización no gubernamental de gran prestigio científico dedicada a investigar y asesorar sobre la protección de las personas frente a las radiaciones no ionizantes5. Los documentos publicados en esta materia por la ICNIRP que mayor trascendencia han alcanzado son aquellos en que recomienda que la exposición de las personas a dichas radiaciones se mantenga por debajo de ciertos niveles. Las propuestas más recientes se contienen en las Directrices para limitar la exposición a campos eléctricos, magnéticos y electrogmagnéticos de tiempo variable (hasta 300 GHz) de 19986.

En ellas se advierte que «sólo se han utilizado como base para las restricciones propuestas efectos comprobados. No se considera comprobado que el cáncer sea uno de los efectos de la exposición a largo plazo a los campos electromagnéticos, por lo que estas Directrices se basan en los efectos para la salud inmediatos y a corto plazo... En el caso de los efectos potenciales a largo plazo, como el incremento del riesgo de cáncer, la ICNIRP estima que los datos disponibles son insuficientes para proporcionar una base al objeto de fijar restricciones a la exposición, a pesar de que la investigación epidemiológica ha suministrado sugestivas pero no convincentes pruebas de una asociación entre posibles efectos carcinógenos y la exposición a niveles de densidades de flujo magnético de 50/60 Hz sustancialmente más bajos que los recomendados en estas Directrices». Sin embargo las mismas no desprecian totalmente los efectos atérmicos de los campos electromagnéticos, pues las restricciones básicas propuestas resultan de dividir por un factor de seguridad los niveles de exposición a partir de los cuales hay que esperar efectos nocivos para la salud. Ese factor es de cincuenta para la exposición del público en general y de diez para la exposición por razón del trabajo.

En un extenso informe publicado en 20017, la SSK después de valorar la literatura científica aparecida desde 1998, concluye que no hay motivos suficientes para modificar los valores límite recomendados por las Directrices de la ICNIRP y parcialmente asumidos por el Gobierno Federal alemán en un Reglamento de 1996. No obstante, el informe advierte, en relación con los campos electromagnéticos de bajas frecuencias (50-60 Hz), que algunos estudios epidemiológicos indican que el riesgo de padecer leucemia se dobla en el caso de niños que habitan bajo la influencia de campos de una densidad cientos de veces inferior a la fijada en las citadas Directrices. Los estudios no son concluyentes. No puede averiguarse si efectivamente han sido los campos magnéticos presentes en las viviendas los que han ocasionado un incremento del riesgo de leucemia. Las causas y los factores de riesgo de la mayoría de casos de leucemia infantil son desconocidos. Por consiguiente, tampoco puede examinarse si los posibles factores de riesgo estaban bien distribuidos entre los sujetos expuestos a los campos y los no expuestos. Los datos obtenidos en experimentos con animales no hablan a favor de una relación causal. De todas maneras, «los resultados existentes hasta la fecha relativos a una posible relación entre la exposición a un campo magnético y la leucemia infantil han de considerarse como una sospecha científicamente fundada, y subrayan la necesidad de una búsqueda intensiva de posibles relaciones».

En este informe, así como en algunos documentos posteriores8, la SSK no recomienda la modificación de los valores límite establecidos en el Reglamento, pero sí la adopción de otras medidas precautorias: establecer valores límite para todos los campos electromagnéticos comprendidos en la gama de frecuencias de 0 Hz-300 GHz; establecer valores límite para cualesquiera aparatos y fuentes productores de campos electromagnéticos, y no sólo para los mencionados en el Reglamento de 1996; hacer de la mini-mización de las inmisiones un criterio de calidad; tener en cuenta al verificar el respeto de los valores límite no sólo las inmisiones procedentes de cada instalación o aparato, sino también las que pudiesen provenir ocasionalmente de otras fuentes situadas en el entorno, circunstancia que no está siendo ponderada por los órganos de normalización europeos; desarrollar procedimientos estandarizados de evaluación de las exposiciones a los campos; no apurar los niveles máximos de inmisión permitidos, a fin de dejar espacio para el establecimiento de futuras tecnologías; especificar en cada producto las emisiones que pudieran estorbar el funcionamiento de los aparatos de auxilio corporal activo, así como mejorar la compatibilidad electromagnética de éstos; informar a los usuarios acerca de las emisiones de los aparatos generadores de campos electromagnéticos, en especial a través del etiquetado; publicar las evaluaciones acerca de los riesgos de las nuevas tecnologías antes de y durante su utilización; inspeccionar periódicamente las correspondientes instalaciones; desarrollar sistemas de seguimiento que permitan detectar rápidamente y prevenir elevadas exposiciones de la población a los campos electromagnéticos; dar participación a los ciudadanos en los procedimientos de planificación de las instalaciones; y seguir investigando y evaluando los riesgos para la salud de los campos electromagnéticos, en especial los producidos por las nuevas tecnologías.

III La aplicación de la legislación anterior a la percepción del riesgo electromagnético

Las personas viven expuestas desde siempre a campos electromagnéticos, pero la percepción social del riesgo que ello representa es un fenómeno reciente, que ha adquirido en muy poco tiempo tintes explosivos. Incapaces el legislador y la Administración de regular específicamente el problema de manera inmediata, durante un tiempo no ha quedado más remedio que tratar de controlarlo aplicando disposiciones legales y reglamentarias que no habían sido pensadas para ello.

Varios autores se han preguntado si, a tal efecto, cabía servirse de la cláusula general de policía existente en la legislación de cada Land, que habilita a la Administración a adoptar las medidas protectoras adecuadas en caso de que exista un peligro, entendido éste en el sentido estricto que se da a dicho término en el Derecho alemán: «Situación o conducta que, con un grado suficiente de probabilidad, causará...

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