La política europea de consumidores: entre la revisión de 2001 y la ampliación de la unión

AutorElena F. Pérez Carrillo
CargoUniversidad de Santiago de Compostela
Páginas84-95

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Introducción y antecedentes

La política europea de los consumidores, no prevista como tal por los padres fundadores de Europa, se ha ido configurando progresivamente como un utensilio cada vez más necesario para la integración europea y la consolidación del mercado interior 1, distinguiéndose cuatro grandes períodos que condujeron a su formulación: Desde 1957 hasta 1972 predomina el aspecto económico de la integración y no se percibe una política de consumo autónoma. Desde 1972 hasta 1983 se diseña una Europa más cercana a los ciudadanos, aparece el primer programa de la Comunidad Europea para la Protección y la Información de los Consumidores y el primer Consejo de Consumo celebrado en 1983. El lapso transcurrido desde 1984 basta 1992 se caracteriza por la influencia del Acta Única Europea, la construcción del mercado interior por ser un momento en el que se dan los primeros pasos hacia la eventual Unión Económica y Monetaria. A partir de 1992, y en particular, con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht surge con entidad propia la Política de Consumo de la Unión Europea.

La adopción de decisiones sobre consumo está sometida al procedimiento de codecisión del artículo 251 TCE y a la consulta del Comité Económico y Social. Además, y dada la referencia cruzada del artículo 153 (sobre consumo) al 94 (mercado interior), las medidas de protección de los consumidores están influidas por la obligatoriedad de recurrir a las directivas, para la aproximación de disposiciones legales, administrativas y reglamentarias para el establecimiento de un mercado común. La configuración del consumo en el TCE hace además que estemos ante una política europea complementaria de la de los Estados, en lugar de encontrarnos en ámbito de competencia comunitaria plena 2. Siendo una política horizontal, debe ser tenida en cuenta en la elaboración y en la aplicación de todas las decisiones que le puedan afectar, al margen de cual sea el sector político en el que las mismas sean adoptadas 3. Asimismo se trata de una materia en la que resulta imprescindible la articulación funcional de las diversas Instituciones comunitarias, la coordinación con otras Page 85organizaciones internacionales como la OCDE, el GATT o la OMC y la colaboración con organizaciones y asociaciones de consumidores.

Sucesivos Consejo Europeos insisten en la importancia de esta política y en la necesidad de integrarla en las diversas actividades de la Unión. Así, el de Niza de diciembre de 2000 se refería, dentro de las Conclusiones de la Presidencia (epígrafe de Europa de los Ciudadanos), a la necesidad de desarrollar rápidamente los principios del Tratado de Amsterdam sobre el Consumo, y aprobó una resolución sobre el principio de cautela, dentro de la aspiración de la CE de lograr un elevado nivel de protección (de entre otros) los consumidores 4. En ese mismo Consejo se destacaba la necesidad de crear una Autoridad Alimentaria Europea para protección de los consumidores 5. El Consejo Europeo de Gotemburgo reafirmó el compromiso de la Unión para lograr un desarrollo sostenible 6.

Los Consejos de Barcelona y de Sevilla, han sido fundamentales para la aprobación del nuevo marco político.

La Comisión, por su parte, realiza propuestas y efectúa el seguimiento de los planes de acción plurianuales en materia de consumo, a través de los que se trata de integrar esta política en todas las actividades de la Unión y de establecer un marco general de legislación y ejecución de medidas de protección de los consumidores, que no sólo incide en la regulación de las materias de comercio interior, sino que además se refleja en otras como la seguridad, salud, transporte, agricultura, política exterior, alimentación, medio ambiente, economía, justicia y difusión de información.

La actual revisión, del marco general de la politica de consumo

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El Informe de la Comisión «Relativo al Plan de Acción sobre política de los consumidores 1999 -2001 y el Marco general para las actividades comunitarias a favor de los consumidores 1999 -2003» de 23 de agosto de 2001 7 recuerda que estamos entrando en un nuevo período en la evolución de la política de los consumidores. Por ello, la Comisión realiza un «análisis del Estado de ejecución en cada uno de los grandes ámbitos políticos previstos en el Plan de Acción» (representación y formación, salud y seguridad y protección de los intereses económicos), particularmente por lo que respecta a su aplicación en 1999, y en 2000, de conformidad con la Decisión 283/1999/CE que establece un marco general para las actuaciones a favor de los consumidores 8. Las prioridades del Plan que acaba de finalizar se centraban en tres objetivos. Uno de ellos consistía en lograr que los consumidores europeos tuviesen mayor influencia en la Unión 9. Otro en alcanzar un elevado nivel de salud y seguridad para los consumidores 10. El último consistía en el pleno respeto de los intereses de los consumidores 11. De cara al futuro próximo, la Comisión pone de manifiesto la necesidad de seguir adaptando la política de consumidores al contexto en el que se desarrolla.

La Presidencia Española de la Unión Europea, en el primer semestre del 2002 fue la encargada de liderar la preparación y aprobación del nuevo programa plurianual con el horizonte del año 2006, así como de supervisar ciertos aspectos políticos con fuerte repercusión sobre la protección de los consumidores, como el seguimiento de la implantación del euro a cuyos efectos fue particularmente importante la reunión del Consejo de Mercado Interior del 1 de marzo de 2002 12, el acceso de los consumidores a la justicia, la educación para el consumo; la protección de los intereses económicos de los consumidores frente al desarrollo de la Sociedad de la Información, el diálogo sobre el consumo, y la seguridad alimentaria 13. Teniendo en cuenta que la eventual ampliación de la Unión Europea fue otra de las prioridades de esta Presidencia, también se trabajó sobre la protección de los consumidores en los futuros Estados miembros.

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Dentro del empeño en mantener un diálogo casi constante con la sociedad, y de conocer las preocupaciones y opiniones de los consumidores, el libro verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea14 de octubre de 2001 pretende iniciar un nuevo debate sobre la protección real de los consumidores en Europa y sobre sus preferencias de cara a un futuro, así como sobre el efecto de las acciones de la Unión europea. Por eso, plantea a los consumidores, a los agentes sociales, a los expertos, y a la sociedad en general una serie de interrogantes. Alguno se orienta a averiguar cuáles son las principales barreras derivadas de las distintas reglamentaciones nacionales sobre prácticas comerciales leales en materia de publicidad, o derivadas de las relaciones entre empresas y consumidores, así como cual es grado de importancia de la protección de los consumidores para reforzar el mercado interior. Se trata de identificar los obstáculos que una diferente protección puede plantear de cara a la progresiva consecución del mercado interior, así como de abrir el debate sobre la incidencia real del consumo en el mercado interior. Otras preguntas versan sobre cuál sería el enfoque preferido («específico» o «mixto») por los consumidores en relación con las futuras reformas y con el coste de las mismas. El enfoque llamado «específico» supone señalar cuales sean las prioridades de cara a la futura armonización legislativa. Si se escoge un enfoque «mixto» la Comisión desea saber la opinión de los interlocutores sociales sobre si sería más oportuna la aprobación de legislación en la que se señalen los comportamientos a seguir, por ejemplo una directiva con una cláusula general basada en prácticas leales; o por el contrario normativa que sancione comportamientos prohibidos (por ejemplo con cláusulas sobre prácticas engañosas). También se solicitan opiniones sobre si hay lugar para la autorregulación en el ámbito de la protección del consumidor.

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Tanto el Informe sobre el marco general de las actividades comunitarias a favor de los consumidores, como el libro verde, recuerdan que la protección de los consumidores es esencial para seguir avanzando en la consecución del mercado interior, uno de cuyos elementos es el movimiento transfronterizo de bienes y servicios que permite a los consumidores adoptar decisiones, que requiere de una regulación eficaz, que garantice la protección de los consumidores de forma simple, fácilmente accesible y que aporte seguridad jurídica.

En la actualidad, las normas europeas en materia de protección de los consumidores se dividen en generales o de aplicación general, y otras que afectan a determinados sectores. Además otras normas sectoriales, como la directiva sobre televisión sin fronteras o sobre comercio electrónico, sin estar específicamente destinadas a la protección de los consumidores también contienen disposiciones en su defensa. No obstante, el conjunto de todas ellas no logran ofrecer en la actualidad un marco jurídico completo ni alcanzan a todos los sectores. Además presentan bastante complejidad por la superposición de normas generales y sectoriales, y carecen de un marco oficial de participación de los interesados 15. Todo ello disminuye la confianza de los consumidores y conduce a que éstos no se estén involucrando de lleno en la creación del mercado interior, como se demuestra el hecho de que las compras transfronterizas de los particulares sean aún relativamente escasas. Por lo tanto, la teoría de un mercado interior que constituya el mayor grupo de consumo el mundo no ha sido alcanzada, a pesar de la introducción del euro y de la existencia de métodos de compra a distancia y comercio electrónico. Ante esta...

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