Defensa del consumidor y competencias de los diversos entes territoriales
| Autor | Javier Salas |
| Páginas | 34-61 |
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Antes de nada, hemos de aclarar qué entendemos, desde la perspectiva que aquí interesa destacar, por "defensa del consumidor y del usuario", materia ésta sobre la que tanto Estado como Comunidades Autónomas han dictado en tos últimos años numerosas disposiciones específicas y sobre las que se han trabado, igualmente, numerosos procesos ante el Tribunal Constitucional, de los que hasta la fecha ha resuelto algunos, pero ante el que quedan todavía pendientes de solución unos cuantos más. A tal efecto haremos una serie de aproximaciones al concepto de modo sucesivo.
Sabido es que en el art. 51 de la Constitución se contienen los datos fundamentales, en orden a la elaboración jurídica del concepto relativo a tal expresión, datos que, a su vez, constituyen, como también es suficientemente conocido, la quinta esencia de los elementos característicos de dicho concepto presentes en diversos documentos emanados por organizaciones europeas en las que nuestro país está integrado.
En este sentido, podríamos decir que la defensa del consumidor y del usuario -y no repetiré, normalmente, más este último término, que en adelante debe entenderse comprendido en el primero- constituye aquel conjunto de institutos jurídicos tendentes a la protección de la salud y la seguridad y, en general, los intereses económicos de los consumidores, así como a la reparación de los daños causados a los mismos en su condición de tales, al reconocimiento de los derechos a la información y educación en materia de consumo y a la organización en asociaciones que les representen y sean oídas en los procedimientos de elaboración de disposiciones que les afecten.
Ahora bien el concepto "defensa del consumidor" construido, como se habrá visto, desde un punto de vista estrictamente teleológico, abarca gran cantidad de institutos jurídicos en su seno que, aun sirviendo, en cierto modo, para describir desde una perspectiva de conjunto la realidad jurídica a la que remite es excesivamente amplio y de escasa utilidad.
Dentro de ese concepto podrían incluirse las técnicas e institutos jurídicos previstos en la legislación sanitaria (tanto la general como la relativa a productos concretos, alimentos, medicamentos, etc.), de vivienda, de seguros, de transportes, así como a las previstas en la legislación relativa a la venta de bienes muebles a plazos, a la propiedad industrial, a la publicidad, a la disciplina del mercado, a la defensa de la competencia, sin olvidar los existentes en los Códigos Civil y de Comercio concernientes a la contratación de bienes y servicios.
Sin embargo, lo que aquí me interesa es la defensa del consumidor, por un lado, en términos generales, es decir, desvinculándola de la regulación de cada uno de los sectores concretos en que pueden agruparse, en definitiva, los productos consumidos o los servicios utilizados, y, por otro, en términos directos, esto es, dejando al margen la consideración de aquellos instrumentos jurídicos que sirven directamente otras finalidades y sólo Page 35 indirectamente la de protección de usuarios y consumidores (piénsese, sin ir más lejos, en los previstos en la legislación sobre prácticas restrictivas de la competencia y, en parte, al menos, en los que se contienen en la reciente Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad.
Se trata, pues, de enfocar el tema de la protección o defensa general o directa del consumidor y, además, desde la perspectiva de la distribución. Una "materia" que, aun así delimitada, ofrece como veremos, no pocas dificultades de aprehensión. Las reflexiones que siguen tienen como finalidad contribuir, al menos, parcialmente, a la progresiva eliminación de las mismas.
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La diversidad de funciones asumidas en esta materia por las Comunidades Autónomas según sus respectivos Estatutos
Como tantos otros preceptos de la Constitu-ción, el art. 51 de la misma dirige su mandato a los poderes públicos", sin limitarse, por tanto, alguna o algunas categorías concretas de tales poderes. De ahí que en dicho concepto -y, en concreto, en el utilizado en el párrafo 1 del citado artículo; en los otros párrafos, en cambio, hay implícita o explícitamente una concreción más precisa de los poderes implicados- quepa incluir no sólo, en términos generales, al legislador y a la Administración pública, además de a los Tribunales, sino también, en principio y más en concreto, tanto al legislador y a la Administración del Estado, como al legislador y a la Administración de las Comunidades Autónomas e, igualmente, a las Corporaciones Locales.
Asimismo el art. 51 de la Carta fundamental consagra unos derechos -los de los consumidores y usuarios como tales- e impone unos mandatos a los poderes públicos, en relación con la protección y a promoción de aquéllos, pero no atribuye a tales poderes competencias específicas en relación con la materia a la que se refiere, ya que, como acaba de señalar la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 15/1989, Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, dicho precepto "no es conceptuable como norma competencial".
Por lo que respecta, concretamente a los entes territoriales, Estado y Comunidades Autónomas, ha de acudirse a los artículos 148 y 149 de la Constitución para verificar cómo se ha establecido el reparto competencial en dicha materia entre uno y otras.
Pues bien, si se repasan las listas de materias contenidas en los mencionados preceptos, se comprobará que no aparece en ninguna de ellas. De ahí ha deducido la doctrina -un tanto precipitadamente y sin matizar, como veremos en seguida -que ha de acudirse, entonces, a lo dispuesto en el número 3 del art. 149 y, en concreto, a la cláusula residual de competencia, de donde es posible concluir que si tal materia se recoge en los Estatutos de Autonomía será de competencia de las correspondientes Comunidades Autónomas (cláusula residual de primer grado) y, en caso de silencio de aquéllos, lo será del Estado (en aplicación a la cláusula residual de segundo grado).Page 36
Esta deducción olvida, sin embargo, dos cosas. Una, que la aludida cláusula residual de competencia opera exclusivamente en relación con las Comunidades Autónomas que hayan accedido a la autonomía en virtud del procedi-miento establecido en el art. 151 o en la Disposición Transitoria 2° de la Constitución, pero no en relación con las demás (las constituidas en virtud del procedimiento previsto en los artículos 143 y 144 del mismo texto fundamental). Otra, que el Estado ostenta la competencia para regular"las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales" (art. 149.1.1.a de la Constitución).
Por lo que respecta a la primera puntualiza-ción, debemos hacer notar, en relación con la segunda categoría de Comunidades Autónomas, que es, realmente, difícil subsumir la materia defensa del consumidor en el sentido antes definido dentro de los términos y expresiones utilizados en el listado del art. 148, a menos que se reduzca a los aspectos estrictamente sanitarios e higiénicos (apartado 21 del número 1), ya que no parece que pueda comprenderse en ningún otro apartado dé dicho precepto.
A pesar de ello, y con las diferencias a las que vamos a referirnos ahora, los Estatutos de todas las Comunidades Autónomas, han recogido entre sus competencias la relativa a la defensa del consumidor.
En efecto, en una serie de Estatutos -concretamente en los del País Vasco (art. 10.28), Cataluña, (art. 12.5), Galicia (art. 30.4), Andalucía (art. 18.6) y Comunidad Valenciana (art. 34.5) -y en la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (art. 56.1 .d y 2) se atribuye a las respectivas Comunidades Autónomas y Foral la competencia exclusiva en materia de defensa del consumidor. Bien entendido que aquí la calificación de exclusiva implica en todos los casos la atribución de funciones legislativas plenas -es decir, sin estar sometidas a las bases del Estado en dicha materia-, así como reglamentarias y ejecutivas.
Es cierto que con fórmulas más o menos similares, pero no idénticas en todos los Estatutos mencionados -y para abreviar, consideramos a esos efectos como tal a la LORAFNA-se hacen determinadas salvedades y reservas a la atribución de dicha competencia.
Así, en el Estatuto del País Vasco se dice que la atribución de la referida competencia lo es "sin prejuicio de la política general de precios, la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y de la legislación sobre defensa de la competencia". En el Estatuto catalán se omite, en cambio, la referencia a la libre circulación de bienes, pero se añade que tal competencia habrá de ejercerse "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de los dispuesto en los artículos 38,131 y en los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución". En los Estatutos de Galicia, de Andalucía y de la Comunidad Valenciana, se recoge, prácticamente, esta misma fórmula, mientras que en la LORAFNA, a la vez que se introduce también, como en el Estatuto del País Vasco, la...
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