La función consultiva en las Comunidades Autónomas: los Consejos Consultivos

Autor:Joan Oliver Araujo
Cargo del Autor:Catedrático de Universidad de Derecho Constitucional de la Universidad de las Islas Baleares. Vocal del Consejo Consultivo de las Islas Baleares
Páginas:897-915
RESUMEN

1. Significado y Alcance de lafunción Consultiva. - 2. Las Comunidades Autónomas Ante el Dictamen Preceptivo del Consejo Deestado. - 3. Los Consejos Consultivos Autonómicos: A) La previsión estatutaria de un Consejo Consultivo: consecuencias. B) el Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña. C) La Comisión jurídica Asesora de Cataluña. O) el Consejo Consultivo de Canarias. E) el Consejo... (ver resumen completo)

 
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1. Significado y alcance de la función consultiva

Los órganos de la Administración con competencias resolutorias, esdecir, los órganos de la Administración activa, necesitan del apoyo técnico de otrosórganos parapreparar sus decisiones; desarrollándose, de esta manera, la actividad consultivaa través de procedimientos y técnicas de diversa naturaleza 1.

El objeto de este trabajo lo constituyen los Consejos Consultivos autonómicos, que han sido creados a imagen y semejanza del Consejo de Estado. Estos órganos, como ha señalado el profesor Carlos RUIZ MIGUEL 2, tienen una seriede notas comunes que los caracterizan:

En primer lugar, setrata de órganos institucionalizados.

En segundo lugar, setrata de órganos colegiados.

En tercer lugar, «tienen competencia general y no circunscrita a un determinado sector, si bien en el caso de los Consejos Consultivos autonómicos, como es lógico, su tarea aparece limitada a un determinadoterritorio (el de la ComunidadAutónorna)».

En cuarto lugar, setrata de cuerpos técnicos y no de tipo representativo-participativo.

Es cierto que existen muchosotros órganos consultivos, incluso materialmente muy importantes (v. gr., los órganos del Estado Mayor de la Administración Militar, los Gabinetes Jurídicos de los diferentes Departamentos de la Administración Pública y, muy especialmente, el Gabinetedel Presidente del Gobierno), pero nuestro estudio se circunscribe a aquellos órganos que reúnen las cuatro características apuntadas.

La estructura consultiva colegial que nosotros vamos a analizar implica «un cierto distanciamiento entre el órgano consultadoy el asistido, que secomunican a través de un procedimiento for-

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mal izado. La petición de la consulta y el dictamen resultante se producen por escrito, incorporándose al expediente o procedimiento en que se han producido. La razón de este formalismo hay que verla en el hecho de que estos órganos cumplen, a la vez que una función asesora, una cierta función de garantía respecto de los administrados» 3.

En esta introducción al tema que nos ocupa, debemos afirmar que, pese a los juicios que consideran al Consejo de Estado como un órgano innecesario -así, por ejemplo, los profesores Ramón PARADA 4 Y SANTAMARíA PASTOR 5-, es lo cierto que la Constitución de 1978 lo consagró de forma expresa, que en la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 1980 ha incrementado de forma notable sus funciones y que su actividad es importante. De la misma manera, los Consejos Consultivos auto-nómicos, dibujados en buena medida sobre el modelo del Consejo de Estado, han adquirido un extraordinario auge 6.

2. Las Comunidades Autónomas ante el Dictamen preceptivo del Consejo de Estado

El artículo 23.2 de !a Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado(LOCE), dispone que el dictamen del Consejo de Estado será preceptivo para las Comunidades Autónomas «en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes».

Este precepto de la Ley del Consejo de Estado, y su posible inconstitucionalidad, provocó, en su momento, un fuerte debate doctrinal 7, sólo apaciguado con la intervención clarificadora del «intérprete supremo de la Constitución». En efecto, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 2041 1992, se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 23.2 de la LOCE, a raíz de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 8. Por su extraordinaria importancia, recordaremos los aspectos más relevantes de esta resolución.

El Tribunal Constitucional comienza su razonamiento examinando, in genere, si el precepto contenido en el segundo apartado del artículo 23 de la LOCE es o no conforme a la Constitución, y más en concreto a su artículo 107 (del Gobiemors, y a la Autonomía de las nacionalidades y regiones en ella garantizada. Tras las opor

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tunas consideraciones jurídicas, el Tribunal llega a una primera conclusión relevante: del artículo 107 «no se puede deducir que la Constitución imponga la intervención consultiva del Consejo de Estado en relación con la actuación de los Gobiernos y Administraciones de las Comunidades Autónomas». Sin embargo, acto seguido, añade: «Ahora bien, que el artículo 107 CE no contemple expresamente sino la función consultiva que el Consejo de Estado desarrolla para el Gobierno de la Nación, no quiere decir que ese órgano haya de quedar confinado al ejercicio de esa específica función y que no pueda extender el alcance de su intervención consultiva. En realidad -sigue diciendo-, el ámbito de actuación-del Consejo de Estado es mucho más amplio, y se ha venido configurando históricamente como órgano consultivo de las Administraciones Públicas. El hecho de que no forme parte de la Administración activa, su Autonomía orgánica y funcional, garantía de objetividad e independencia, le habilitan para el cumplimiento de esa tarea, más allá de su condición esencial de órgano consultivo del Gobierno, en relación también con otros órganos gubernativos y con Administraciones Públicas distintas de la del Estado, en los términos que las leyes dispongan, conforme a la Constitución» (fund. juríd. 2.°). Dicho con otras palabras, el artículo 107 de la Constitución no ha establecido que el Consejo de Estado sea el supremo órgano consultivo de los Gobiernos y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, pero tampoco impide que lleve a cabo esta función.

A juicio del Tribunal Constitucional, «la intervención preceptiva de un órgano consultivo de las características del Consejo de Estado, sea o no vinculante, supone en determinados casos una importantísima garantía del interés general y de la legalidad objetiva ... se trata de una función muy cualificada que permite al legislador elevar su intervención preceptiva, en determinados procedimientos, sean de la competencia estatal o de la autonómica, a la categoría de norma básica del régimen jurídico de las Administraciones Públicas o parte del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE). Sin embargo, esta garantía procedimental debe cohonestarse con las competencias que las Comunidades Autónomas han asumido para regular la organización de sus instituciones de autogobierno (art. 148.1.1 CE), de modo que esa garantía procedimental debe respetar al mismo tiempo las posibilidades de organización propia de las Comunidades Autónomas que se deriven del principio de Autonomía organizativa [arts. 147.2.c) y 148.1.1 CE]. Ningún precepto constitucional, y menos aún el que se refiere al Consejo de Estado, impide que en el ejercicio de esa Autonomía organizativa las Comunidades Autónomas puedan establecer, en su propio ámbito, órganos consultivos equivalentes al Consejo de Estado en cuanto a su organización y competencias, siempre que éstas se ciñan a la esfera de atribuciones y actividades de los respectivos Gobiernos y Administraciones autonómicos» (íund. juríd. 4.°).

En coherencia con lo anterior, «si una Comunidad Autónoma, en virtud de su potestad de autoorganización (art. 148.1.1 CE), crea un órgano superior consultivo semejante, no cabe duda de que puede dotarlo, en relación con las actuaciones del Gobierno y la Administración auto-nómica, de las mismas facultades que la LOCE atribuye al Consejo de Estado». Además, evitando cualquier posible ambigüedad, el Tribunal Constitucional subraya que la creación de un órgano consultivo autonómico no se superpone al Consejo de Estado, sino que lo sustituye. En efecto, si las Comunidades Autónomas «crean un órgano consultivo propio dotado de las mismas funciones que el Consejo de Estado es, claramente, porque han decidido prestar las garantías procedimentales referidas a través de su propia organización, sustituyendo la que hasta ahora ha venido ofreciendo aquel órgano consultivo estatal también en el ámbito de competencia de las Comunidades Autónomas. Decisión ésa que, según se ha dicho, se encuentra plenamente legitimada por el artículo 148.1.1 de la CE y los preceptos concordantes de los Estatutos

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de Autonomía. Además, habría que añadir que sería muy probablemente innecesario y, sin duda, gravoso y dilatorio que en un mismo procedimiento debiera recabarse sucesivamente dictamen de un órgano superior consultivo autonómico de características parecidas al Consejo de Estado y del.propio Consejo de Estado, con desprecio de los principios de eficacia administrativa (art. 103.1 CE) Y eficiencia y economía del gasto público (art. 31.2 CE)>>. La aplicación de estos principios, básicos para el correcto funcionamiento del Estado autonómico, «debe llevar a concluir que la intervención del órgano consultivo autonómico excluye la del Consejo de Estado» (fund. juríd. 5.°).

De acuerdo con todo este razonamiento, el Tribunal Constitucional afirma que «no sólo hay que reconocer las competencias de las Comunidades Autónomas para crear, en virtud de sus potestades de autoorganización, órganos consultivos propios de las mismas características y con idénticas o semejantes funciones a las del Consejo de Estado, sino, por la misma razón, estimar posible constitucionalmente la sustitución del informe...

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