Consulta sobre determinadas cuestiones concernientes a caminos de servicio que han dejado de estar vinculados a las obras hidráulicas de la Confederación fiidrográfica del Tajo (CHT)

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Antecedentes

1. Mediante escrito de 14 de marzo de 2013, el Secretario de la Confederación Hidrográfica del Tajo solicitó informe a la Abogacía del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid exponiendo los siguientes hechos:

La Confederación Hidrográfica del Tajo es titular de aproximadamente unos 600 km de vías de comunicación.

Muchas de ellas son caminos de servicio que mantienen una directa vinculación con la funcionalidad de la obra hidráulica de la que constituyen un elemento complementario, a pesar de que puedan darse otros usos alternativos. Por esta razón, los costes de conservación,

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mantenimiento y explotación de los mismos son tenidos en cuenta al establecer los cánones y tarifas.

En otros supuestos, estas vías están desvinculadas de la funcionalidad de la obra hidráulica y sólo son utilizadas como elementos de comunicación entre núcleos urbanos (y de forma indistinta: por los beneficiarios de las obras hidráulicas y por otros sujetos). En estos casos, los costes generados por la conservación y mantenimiento de tales caminos, no se tiene en cuenta al establecer las citadas exacciones, ya que no concurre el hecho imponible de las mismas. No obstante, esta situación no implica que hasta la fecha, la conservación y mantenimiento haya sido asumida por este Organismo de cuenca a pesar de que no exista posibilidad de resarcimiento. Sin embargo, el alto kilometraje que suponen estas vías, así como la reducción presupuestaria, hace imposible seguir atendiendo estos costes.

Independientemente del tema del coste de conservación y mantenimiento, es importante señalar que las obligaciones en cuanto a la seguridad y utilización de este tipo de vías de comunicación, exceden del ámbito de las funciones de las Confederaciones Hidrográficas recogidas en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

Con base en los referidos hechos, se recabó el parecer de la mencionada Abogacía del Estado sobre las siguientes cuestiones:

1. Si la Confederación Hidrográfica del Tajo puede ser titular de estas vías de comunicación, distintas de los caminos de servicio y en caso afirmativo que obligaciones debe asumir en cuanto a la conservación y mantenimiento de las mismas.

2. Si por el contrario, no debe ser titular de estas vías de comunicación, ya que han perdido la directa vinculación con la funcionalidad de la obra hidráulica, y además su conservación no se encuentra dentro de las funciones de las Confederaciones Hidrográficas, y en consecuencia, deberían ser transferidas a la Administración autonómica, local o a quien legalmente corresponda el demanio (en función de sus características) para que pueda ser integrada en la respectiva red viaria. En este supuesto, también nos preguntamos si sería posible imponer unilateralmente a estas Administraciones la entrega y aceptación de estas vías de comunicación, así como el tipo de procedimiento a seguir.

3. La responsabilidad patrimonial a la que está sujeta este Organismo de cuenca sobre los hechos que se produzcan en estas vías de servicio por causas derivadas de su mantenimiento o de su seguridad .

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2. La Abogacía del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid elaboró, con fecha 25 de marzo de 2013, un proyecto de informe en el que se formulan las siguientes conclusiones:

PRIMERO. La CHT puede ser titular de vías de servicio, aunque las mismas ya estén desvinculadas de obra hidráulica alguna, en tanto en cuanto formaban parte de su patrimonio, correspondiéndole su explotación y conservación mientras sigan afectas formalmente al uso de una obra hidráulica.

SEGUNDO. Al corresponder a la CHT la conservación de dichas vías, será la CHT la responsable de la falta de conservación y seguridad en las mismas.

TERCERO. Para que la CHT deje de asumir dicha competencia, al no existir una posible mutación demanial tácita, es preciso que se tramite un procedimiento de mutación demanial a favor del Ministerio de Fomento si las vías reúnen las condiciones del art. 4 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras o de la Comunidad Autónoma sobre cuyo territorio discurra la vía en caso contrario.

3. De conformidad con lo dispuesto en la regla primera h) de la Instrucción 3/2020 de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, la citada Abogacía del Estado formula consulta a este Centro Directivo.

Fundamentos jurídicos

I. A la vista de los hechos relatados en la consulta formulada por el Secretario General de la Confederación Hidrográfica del Tajo (en lo sucesivo, CHT) a la Abogacía del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid, este Centro Directivo estima oportuno hacer las siguientes consideraciones previas:

  1. Aunque el escrito de consulta de la CHT no se expresa con la claridad que sería deseable en cuanto al origen de la situación que plantea (tras indicarse en el párrafo segundo que existen «caminos de servicio que mantienen una directa vinculación con la funcionalidad de la obra hidráulica podrá.......» y en el párrafo tercero que en «otros supuestos, estas vías están

    desvinculadas de la funcionalidad de la obra hidráulica», en la primera pregunta que formula se alude a «estas vías de comunicación, distintas de los caminos de servicio», pudiendo pensarse así que no se construyeron como elemento auxiliar o complementario de las obras hidráulicas, para luego plantear en la segunda pregunta «si ...no debe ser titular de estas vías de comunicación, ya que han perdido la directa vinculación con la funcionalidad de la obra hidráulica», con lo que se viene a reconocer que se construyeron para el servicio de la obra hidráulica y luego desapareció

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    su vinculación con la funcionalidad de ésta), debe entenderse que las vías y caminos a que se refiere la consulta inicialmente estaban vinculados a las obras hidráulicas, habiendo perdido posteriormente esta vinculación.

    Dicho esto, en el escrito de consulta se alude a dichos caminos o vías como de titularidad de la CHT, lo que se admite como punto de partida en el proyecto de informe de la citada Abogacía del Estado. Así las cosas y a falta de otra indicación o dato, este Centro Directivo ha de admitir igualmente que tales caminos o vías forman parte del patrimonio propio de la CHT, y ello por cuanto que la tenencia por los organismos de cuenca de un patrimonio propio constituido por bienes distintos de los que les haya adscrito la Administración del Estado está plenamente admitida por el artículo 58 del Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrográfica aprobado por Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, conforme al cual «...los Organismos de cuenca podrán poseer un patrimonio propio integrado por: a) los bienes y derechos que figuren en el patrimonio de las actuales de Confederaciones Hidrográficas; b) los que en el futuro puedan adquirir con los fondos procedentes de su Presupuesto; c) los que por cualquier título jurídico pudieran recibir del Estado, de las Comunidades Autónomas, de Entidades públicas o privadas o de los particulares».

  2. Según se indica en la consulta de la CHT, los caminos o vías de servicio, además de no estar ya vinculados a las obras hidráulicas, se vienen utilizando como vías de comunicación entre núcleos urbanos sin distinción de personas. Ante esta situación fáctica, debe indicarse que el artículo 2.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (LC) dispone que «se consideran carreteras las vías de dominio y uso público proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles», añadiendo el artículo 3.1 de dicho texto legal que «no tendrán la consideración de carreteras: a) los caminos de servicio, entendiendo por tales los construidos como elementos auxiliares o complementarios de las actividades específicas de sus titulares..». Ahora bien, no puede desconocerse que, pese a lo dispuesto en este último precepto, el artículo 3.2 de la LC dispone que «cuando las circunstancias de los caminos de servicio lo permitan y lo exija el interés general, deberán éstos abrirse al uso público, según su naturaleza y legislación específica. En este caso habrán de observar las normas de utilización y seguridad propias de las carreteras y se aplicará, si procede, la Ley de Expropiación Forzosa a efectos de indemnización.»

    A la vista de la norma que acaba de transcribirse no existiría, en principio, ningún impedimento jurídico para que esas vías o caminos, inicialmente construidos y destinados al servicio de las obras hidráulicas de la competencia de la CHT, puedan abrirse al uso público y utilizarse por vehículos, y así lo vendría a confirmar el hecho de que, según se dice en la consulta, aquellos caminos se vienen utilizando como vías de comunicación entre núcleos urbanos.

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    Ahora bien, el artículo 3.2 de la LC permite que los caminos de servicio se abran al uso público cuando las circunstancias de dichos caminos lo permitan y, además, así lo exija el interés general. Resulta, pues, necesario que se constate que las circunstancias de esos caminos permiten su utilización por vehículos por razón de su trazado, características, condiciones de seguridad, etc; es por ello obligado que por los servicios técnicos competentes se dictamine sobre la idoneidad de dichos caminos y vías para poder ser utilizados por vehículos, y que, según lo dicho, se aprecie la conveniencia de ello para el interés general. No cabe, por tanto, anudar automáticamente a una situación meramente fáctica -utilización de esos iniciales caminos de servicio de las obras hidráulicas de la competencia de la CHT como vías de comunicación entre núcleos urbanos por vehículos automóviles por toda clase de personas- la consecuencia jurídica que admite el artículo 3.2 de la LC. Entiende así este Centro Directivo que resulta necesaria, si es que no se ha efectuado...

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