Consulta sobre al alcance e interpretación del artículo 35 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante
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Consulta sobre al alcance e interpretación del artículo 35 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por real Decreto Legislativo 2/2011. El apartado 1 de ese artículo configura un recurso de alzada impropio ante el Minis-tro de Fomento contra los acuerdos de los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias que, únicamente, pueden formular Puertos del Estado y la comunidad Autónoma donde se ubique la Autoridad Portuaria. Análisis de las diversas cuestiones suscitadas en relación con ese recurso. Por su parte, el apartado 2 de ese artículo, relativo a la revisión de oficio de los acuerdos de esos órganos, establece unas reglas específicas en la materia aplicables a la revisión de oficio de los actos de esos órganos, planteándose también diversas cuestiones a las que se da respuesta expresa y detallada en el informe 1.
La abogacía General del estado-dirección del servicio jurídico del estado ha examinado la consulta formulada por el presidente de puertos del estado en relación con diversas cuestiones interpretativas que suscita la aplicación del artículo 35 del texto refundido de la ley de puertos del estado y de la marina mercante aprobado por Real Decreto legislativo 2/2011, de 5 de septiembre. en relación con dicha consulta, este centro directivo tiene el honor de informar cuanto sigue:
i. el artículo 35 del texto refundido de la ley de puertos del estado y de la marina mercante aprobado por Real Decreto legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (trlpemm) es fruto de la refundición en un único precepto de las previsiones contenidas, por un lado, en la disposición adicional vigesimoquinta, sobre recursos contra acuerdos de los órga-
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nos de gobierno de las autoridades portuarias, añadida a la ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios en los puertos de interés general, por el artículo segundo. 32 de la ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la ley 48/2003 y, por otro lado, de las previsiones contenidas en la disposición final tercera , relativas a la revisión de oficio, de la ley 33/2010.
La disposición final séptima de este último texto legal autorizó al Gobierno para que, en el plazo de seis meses a partir de la publicación de la propia ley 33/2010 en el Boe (lo que tuvo lugar el 7 de agosto de 2010), elaborase un texto refundido de la ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del estado y de la marina mercante, de la ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general y de ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la ley 48/2003 de 26 de noviembre. la autorización concedida al Gobierno comprendió la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
La disposición adicional novena de la ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal amplió el citado plazo hasta el 31 de diciembre de 2011. por Real Decreto legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (Boe del 20 de octubre), se aprueba el texto refundido de la ley de puertos del estado y de la marina mercante.
El artículo 35 del trlpemm, que lleva por rúbrica «impugnación y revisión de oficio de los acuerdos de los órganos de gobierno de las autoridades portuarias», tiene, en concordancia con esta rúbrica, dos partes perfectamente diferenciadas. la primera, concretada en el apartado 1, se refiere estrictamente a la impugnación de determinados acuerdos adoptados por los órganos de gobierno de las autoridades portuarias. la segunda, a la que se refiere el apartado 2, establece determinadas reglas para el ejercicio en este ámbito de las facultades de revisión de oficio reguladas en el capítulo i del título VII de la ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (lrj-pac) y en los artículos 217 y 218 de la ley 58/2003, General tributaria (LGT).
ii. antes de dar respuesta a las diversas cuestiones planteadas en el escrito de consulta, es necesario determinar la naturaleza y razón de ser de las previsiones contenidas en los apartados 1 y 2 del artículo 35 del trlpemm.
Pues bien, el apartado 1 del artículo 35 del trlpemm introduce novedosamente en el ámbito portuario un "recurso de alzada impropio" que actúa a modo de instrumento de control, por parte del ministro de Fomento (órgano competente para resolver el mismo, según más adelante se dirá), de la actuación de las autoridades portuarias respecto de unas determinadas infracciones en los actos dictados por sus órganos de
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gobierno y con la particularidad de la especial legitimación activa para interponer ese recurso.
En efecto, como comienza diciendo el precepto en cuestión, «los acuerdos que adopten los órganos de gobierno de las autoridades portuarias u omisiones de los mismos que sean contrarios a lo prevenido en el plan de empresa, aprobado con arreglo a lo previsto en el artículo 52 o que incurran en cualquier otra infracción de lo previsto en esta ley, podrán ser recurridos ante el ministro de Fomento, en el plazo de un mes, computado desde que se tenga conocimiento de su contenido». este recurso se rige -como añade el propio precepto- por lo establecido para el recurso de alzada en el capítulo ii del título VII de la lrj-pac, estando únicamente legitimados para interponer el mismo la comunidad autónoma en que se ubique la autoridad portuaria y puertos del estado.
El recurso indicado, que se ha denominado recurso de alzada impropio, es una vía especial y exclusiva de impugnación de los acuerdos de los órganos de gobierno de las autoridades portuarias que únicamente puede ser utilizada por la comunidad autónoma en que se ubique la autoridad portuaria y puertos del estado, como ente coordinador del sistema portuario (artículo 17 a) del trlpemm), y, además, por dos exclusivos motivos: 1) cuando los acuerdos en cuestión sean contrarios al plan de empresa aprobado con arreglo a lo previsto en el artículo 52 del trlpemm; y 2) cuando incurran en cualquier otra infracción de lo previsto en el propio trlpemm.
En definitiva, se ha configurado un medio especial de impugnación en defensa de la «legalidad portuaria» (en la que se puede encuadrar el plan de empresa aprobado), a semejanza, salvando las distancias, de otros medios de impugnación similares, en defensa también de la legalidad, a favor de determinadas administraciones públicas y contra acuerdos dictados por otras administraciones públicas, previstos, por ejemplo, en la legislación de régimen local. en este sentido, se pueden traer a colación los artículos 65 a 67 de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de Bases de régimen local, que habilitan a la administración del estado para impugnar los actos adoptados por las entidades locales que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, en cualquier infracción competencial o que atenten contra el interés general de españa, o el artículo 119 de la ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que permite igualmente la impugnación directa por la administración del estado, autonómica o local, ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, de todos aquellos actos y acuerdos que infrinjan la citada ley o las normas aprobadas conforme a la misma.
Se trata, por tanto, de un recurso administrativo especial con un título, también especial, de legitimación a favor de unos concretos entes públicos del que no pueden disponer los particulares interesados (la vía ordinaria procedente a utilizar por los mismos contra los acuerdos de los órganos de gobierno de las autoridades portuarias que infrinjan la ley sería el recurso
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contencioso-administrativo, previo el potestativo recurso de reposición, pues las decisiones de los citados órganos agotan la vía administrativa -artículo 24.8 del trlpemm-) para impugnar determinado tipo de actos adoptados por los órganos de gobierno de las autoridades portuarias, todo ello en defensa de la legalidad portuaria y como instrumento de control en manos de los entes legitimados, correspondiendo la competencia para resolver el recurso al ministro de Fomento.
Por lo que se refiere al apartado 2 del artículo 35 del trlpemm, la razón de ser de ese apartado hay que buscarla en la ley 33/2010, de 5 de agosto, sobre modificación de la ley 48/2003 que, como se ha dicho, dedica su disposición final tercera a la revisión de oficio. la exposición de motivos de la ley 33/2010 (apartado IV, in fine) se refiere a este concreto precepto, declarando lo que sigue:
en las disposiciones finales se modifican e introducen algunos preceptos aislados de la ley 27/1992, de 26 de noviembre, de puertos del estado y de la marina mercante, concretándose asimismo las competencias relativas a la revisión de oficio de los actos de las autoridades portuarias establecidas en la disposición adicional decimosexta de la ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la administración General del estado, con el objetivo de evitar ciertas disfunciones que han surgido de su aplicación.
Las disfunciones a las que se refiere la exposición de motivos de la ley 33/2010 versan, fundamentalmente, sobre la determinación del órgano competente para acordar la revisión de oficio, pues determinados pronunciamientos judiciales (comenzando por la sentencia del tribunal supremo de 30 de mayo de 2006 que resolvió un supuesto anterior a la entrada en vigor de la ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y Funcionamiento de la administración General del estado -LOFAGE-) habían entendido, con base en la personalidad jurídica propia de las autoridades portuarias y en la circunstancia de que sus actos son autónomos y directamente imputables a las mismas, que la competencia para...
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