Consulta sobre el alcance de las competencias de las Autoridades Portuarias en materia de protección civil, especialmente en materia de prevención y control de emergencias en las que intervienen varias Administraciones Públicas

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La Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, de conformidad con lo prevenido en el artículo 27 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aprobado por Real Decreto 997/2003, de 25 de mayo, ha examinado el proyecto de informe remitido por la Abogacía del Estado en Cantabria sobre concatenación de autorizaciones para ocupación del demanio portuario por medio de instalaciones desmontables otorgadas por la Autoridad Portuaria de Santander. En relación con dicha consulta y a la vista de los antecedentes remitidos, este Centro Directivo emite el siguiente informe.

Antecedentes

1. En una actuación de auditoría realizada, de conformidad con lo establecido en el artículo 144 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, por la Intervención Regional de Cantabria respecto de la Autoridad Portuaria de Santander se ha advertido por el

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órgano fiscal la existencia de autorizaciones administrativas para la ocupación del dominio público portuario que pueden superar el plazo máximo de duración de tres años establecido por la legislación portuaria. Todas las ocupaciones examinadas en la auditoría que superaban el plazo de tres años incluyen nuevas solicitudes de autorización (muchas veces posteriores a la finalización de las anteriores)y todas se otorgaron a favor del mismo titular, por razón del mismo objeto y en idénticas circunstancias a las de las autorizaciones precedentes. Entiende la Intervención Regional de Cantabria que con esta práctica la Autoridad Portuaria evitaba recurrir a la figura de la concesión, induciendo a pensar al órgano fiscal que se pueden estar prorrogando tácitamente las autorizaciones existentes en contra de las previsiones de la legislación portuaria y en claro fraude de ley.

2. Centrada así la cuestión, la Intervención Regional de Cantabria solicitó el parecer de la Abogacía del Estado consultante sobre las siguientes cuestiones:

1. Vigencia de la norma alegada por la Autoridad Portuaria de Santander en las alegaciones formuladas al Informe Provisional de Auditoría Operativa y de Cumplimento de la Intervención Regional: Orden Ministerial de 18 de agosto de 1978, teniendo en cuenta que es un desarrollo de normativa derogada.

2. Interpretación de los artículos 74 y 75 del Real Decreto Legislativo 2/2011 de 5 de septiembre, no sólo en atención a su tenor literal, sino al espíritu que mueve al legislador.

3. En función de los dos puntos anteriores, determinar si la actuación de la Autoridad Portuaria de Santander, manteniendo autorizaciones de ocupación por periodos muy superiores a los tres años (casos de 7 años, 10 años, etc.), existiendo nueva solicitud (en ocasiones tras vencer el plazo de la anterior autorización), pero manteniendo siempre las mismas condiciones, resulta ajustada a derecho.

3. La Abogacía del Estado en Cantabria, tras un estudio detenido de la cuestión, centra su argumentación en dos de las autorizaciones que fueron comprobadas por la Intervención y que pueden considerarse como ejemplo de las demás autorizaciones otorgadas por la Autoridad Portuaria, formulando las siguientes conclusiones, que somete al parecer de este Centro Directivo:

PRIMERA. La norma 3ª de la Orden Ministerial de 18 de agosto de 1978 por la que se establecen normas complementarias para la aplicación del Real Decreto 1926/1978 está vigente en todo lo que no se oponga legislación portuaria en vigor.

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SEGUNDA. El Texto Refundido de la Ley de Puertos no prohibe la concatenación de autorizaciones. No obstante, la intención del legislador ha sido la de someter a concesión las ocupaciones del dominio público portuario que se realicen por medio de instalaciones desmontables o sin ellas por plazo superior a tres años, sin duda por considerar que estas ocupaciones participan de la naturaleza de los usos privativos más intensos del demanio, que son los que se realizan por medio de obras e instalaciones fijas. Estas ocupaciones se someten a concesión ya que el procedimiento para su otorgamiento se somete a garantías adicionales a las que se prevén para las autorizaciones, y que se concretan, fundamentalmente, en dos exigencias, la concurrencia y la publicidad. De acuerdo con ello, para juzgar la adecuación a Derecho de la actuación de la Autoridad Portuaria concatenando autorizaciones por plazo total superior a tres años debe examinarse si en los procedimientos correspondientes se han respetado suficientemente estas exigencias. De acuerdo con ello, este informe se circunscribe a los dos supuestos que nos han sido consultados.

TERCERA. En el supuesto de José Antonio Blanco no se ha producido vulneración de los principios de concurrencia y publicidad. En primer lugar, porque el artículo 86 del TRLP permite el otorgamiento directo de las concesiones cuando la superficie a ocupar por la concesión sea inferior a 2.500 metros cuadrados, como sucede en el caso presente. En segundo lugar, porque el artículo 85.4 permite dispensar el trámite de información pública para concesiones que tengan como objeto la utilización total o parcial de edificaciones existentes, siempre que no se modifique su arquitectura exterior, circunstancia que concurre en el supuesto examinado. Es decir, que no puede concluirse que por medio de la concatenación de autorizaciones la Autoridad Portuaria haya querido eludir las garantías inherentes a las concesiones, ya que aunque hubiera acudido a una concesión podría haber prescindido de ellas. En definitiva, la actuación de la Autoridad Portuaria concatenando autorizaciones a favor de José Antonio Blanco es conforme a Derecho, sin perjuicio de advertir que en el caso de que vuelva a concatenarse otra autorización al vencimiento de la presente deberá publicarse el acuerdo de otorgamiento en el Boletín Oficial del Estado.

CUARTA. En el caso de SDC Pescadores de Somo consideramos que no se han respetado suficientemente las exigencias de concurrencia. No concurren en este supuesto los presupuestos que permiten el otorgamiento directo, debiendo acudirse al concurso o al trámite de competencia de proyectos, máxime cuando existen otras personas que han manifestado interés en la ocupación de los terrenos. Por lo tanto, el proceder de la Autoridad Portuaria en este supuesto no es conforme a Derecho

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4. Ante la importancia del asunto y las dudas jurídicas que plantea, la Abogacía del Estado en Cantabria recaba el parecer de este Centro Directivo.

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Fundamentos jurídicos

I. La cuestión básica suscitada en el proyecto de informe se refiere a la validez de las autorizaciones para la ocupación del dominio público portuario otorgadas de forma sucesiva, a favor de la misma persona o entidad, por...

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