Financiación con garantía hipotecaria a constructores y promotores de viviendas y locales a la luz de la actual legislación urbanística
| Autor | Roberto Sánchez García |
| Cargo | Letrado del Banco Central-Hispano |
| Páginas | 531-560 |
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La disposición final segunda de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, autorizó al Gobierno para que en el plazo de un año desde su publicación aprobara un Texto Refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana, comprendiendo también la regularización, aclaración y armonización de dichas disposiciones.
Habiéndose demostrado insuficiente el aludido plazo de un año para hacer la refundición, la disposición final quinta de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, aprobatoria de los Presupuestos Generales del Estado para 1992, rehabilitó aquella autorización para aprobar el Texto Refundido durante los primeros seis meses de 1992.
Page 532Y así, cumpliendo el mandato refundidor, se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana en virtud del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (Boletín Oficial del Estado de 30 de junio de 1992, en lo sucesivo TR).
A los efectos que nos ocupan, financiación con garantía hipotecaria a constructores y promotores de edificios y viviendas o locales, los aspectos del Texto Refundido de la Ley que tienen mayor relevancia son los que provienen de la Ley 8/1990, y pueden sintetizarse así:
- a) La configuración del contenido urbanístico en la propiedad inmobiliaria como una serie de «facultades urbanísticas» atribuidas por la Ley y no inherentes al derecho de propiedad (art. 23 TR).
- b) La atribución y adquisición gradual y sucesiva de cada una de esas facultades, en función del cumplimiento por el propietario o interesado, en los plazos señalados, de los deberes y cargas impuestos por el planeamiento y por la Ley (art. 20.1 TR).
- c) La potenciación de la figura de la licencia en relación con el «derecho a edificar», pues sólo el otorgamiento de aquélla determina la adquisición de esa facultad, siempre que el proyecto presentado fuera conforme en la ordenación urbanística aplicable (art. 33 TR).
- d) La estricta sujeción del derecho a edificar al tiempo señalado en la licencia, hasta el punto de que, previa tramitación del oportuno expediente con audiencia del interesado, el derecho a edificar se extingue por incumplimiento de los plazos fijados por la iniciación, interrupción máxima y finalización de las obras (art. 35 TR).
- e) Las rigurosas consecuencias que de esa misma extinción del derecho a edificar se derivan, pues, extinguido tal derecho, la Administración expropiará los correspondientes terrenos con las obras ya ejecutadas o acordará su venta forzosa, valorándose aquéllos conforme al 50 por 100 del aprovechamiento urbanístico para el que se obtuvo la licencia y éstas por su coste de ejecución (art. 36 TR).
- f) Y por último, la consagración del principio de que el derecho a la edificación sólo se adquiere por la conclusión de las obras al amparo de licencia no caducada y conforme con la ordenación urbanística (art. 37 TR), accediendo la obra nueva al Registro de la Propiedad en la forma y con los requisitos que establece el artículo 37.2 del TR.
La cuestión que a nosotros nos interesa es el riesgo que la entidad que concede el préstamo hipotecario tiene de no poder recuperar el dinero entregado en el caso de expropiación o venta forzosa del objeto hipotecado, Page 533 pues si el proceso urbanizador concluye normalmente y el promotor o constructor adquiere el derecho a la edificación, quedando ésta incorporada a su patrimonio, no hay problema alguno. Por ello analizaremos:
- a) En primer lugar el incumplimiento de los plazos o deberes urbanísticos que, en su caso, originará la sanción de expropiación forzosa o venta forzosa con importantes novedades respecto a otros supuestos expropiatorios y, en consecuencia, la problemática que nos ocupa.
- b) En segundo lugar el giro existente en cuanto a la concepción de la naturaleza jurídica de la licencia de edificación.
- c) En tercer lugar el régimen de valoración y fijación de justiprecio del objeto -terreno y/o edificación- en caso de expropiación o venta forzosa, ya que ésta es esencial a la hora de conceder el Banco el préstamo hipotecario.
- d) En cuarto lugar la consecuencia de la rigidez de los plazos a la hora de obtener financiación.
- e) En quinto lugar las consecuencias jurídicas de la expropiación o venta forzosa respecto de la hipoteca constituida.
- f) En sexto y último lugar las posibles garantías a adoptar por el Banco para salvaguardar su derecho.
El motivo de que el único supuesto expropiatorio que estudiemos sea el que tiene su origen en el incumplimiento de los deberes urbanísticos se justifica por el hecho de que es el único que produce unas consecuencias excepcionales a tener en cuenta a la hora de conceder un préstamo hipotecario, como tendremos la ocasión de comprobar.
Como ya hemos advertido, la propiedad urbana se constituye como consecuencia de la adquisición gradual y sucesiva de una serie de facultades urbanísticas. Hemos de hablar de facultades y no de derechos, puesto que se trata de poderes funcionales que exigen como elemento ineludible el previo cumplimiento de una serie de deberes que son los verdaderos títulos atributivos de las facultades urbanísticas.
Así pues, la propiedad urbana aparece rodeada de una serie de «delimitaciones» que conforman su contenido y que la sujetan a una rígida estructura, ya que el propietario de un terreno no puede por sí utilizarlo urbanísticamente ni edificar si no es conforme al Plan, previa la obtención de Page 534 licencias y autorizaciones y dentro de los plazos marcados para ello, asistiendo por lo tanto a una verdadera «sacralización del planeamiento». En otro caso nunca llega a ser propietario de lo construido, de ahí la rotunda aseveración del artículo 38.1 TR: «La edificación realizada sin licencia o sin ajustarse a sus condiciones c incompatible con el planeamiento vigente será demolida sin indemnización, previa la instrucción del preceptivo expediente, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable». Si no existe indemnización es porque no hay propiedad que indemnizar, ya que en otro caso tal norma sería inconstitucional (art. 33 CE). El proceso urbanístico se desarrollaría, pues, como sigue:
- - Aprobado el planeamiento preciso en cada clase de suelo, el propietario no adquiere ni consolida el ius aedificandi, sino que solamente adquiere el derecho a urbanizar (art. 24 TR).
- - Este derecho a urbanizar, sin embargo, se configura como un derecho-deber. A su cumplimiento, así como a la realización de las cesiones gratuitas de terrenos y de porcentajes de aprovechamiento urbanístico, se condiciona la adquisición de la segunda facultad: el derecho al aprovechamiento urbanístico (art. 26 TR).
- En caso de incumplimiento de los deberes de urbanización y de cesión en los plazos establecidos al efecto, el derecho a urbanizar se extinguirá (art. 25.1 TR).
- - La tercera fase del proceso consistirá en la adquisición del derecho a edificar, adquisición que se sujeta igualmente al cumplimiento de un deber: el de solicitar la licencia; y será el otorgamiento de ésta el que determine la adquisición del ius aedificandi siempre que el proyecto presentado fuera conforme con la ordenación urbanística aplicable (art. 33 TR).
- En caso de incumplir el deber de solicitar la licencia en el plazo fijado en el planeamiento o legislación urbanística aplicable el derecho al aprovechamiento urbanístico se reducirá en un 50 por 100 (art. 30.1 TR).
- - La adquisición de la cuarta y última facultad, el derecho a la edificación, también se subordina a un último deber a fin de que la obra se incorpore al patrimonio de su titular: la realización de las obras al amparo de una licencia no caducada y conforme con la ordenación urbanística (art. 37.1 TR).
En caso de incumplimiento del deber de realizar (iniciar, interrumpir o finalizar) las obras en los plazos fijados se extinguirá el derecho a edificar (art. 35.2 TR), sin que el propietario pueda iniciar o reanudar actividad alguna al amparo de la licencia caducada salvo, previa autorización u orden Page 535 de la Administración, las obras estrictamente necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes y el valor de la edificación ya realizada (art. 36.1 TR).
El Texto Refundido en sus artículos 37 al 41 contempla los siguientes supuestos:
-
Edificación con licencia y conforme a la legislación urbanística: Se incorporará al patrimonio del propietario del terreno.
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Edificación sin licencia e incompatible con el planeamiento: Se demolerá sin indemnización si han transcurrido los plazos para solicitar la licencia. Si no han transcurrido esos plazos se podrá solicitar licencia para el proyecto que sea conforme con el planeamiento.
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Edificación sin licencia pero compatible con el planeamiento: La obra puede ser legalizada solicitando la licencia en los plazos determinados por la legislación urbanística o en el de dos meses a contar desde el requerimiento si ya se ha adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico; y si no, debe...
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