La construcción histórica del diálogo social y la negociación colectiva en la Unión Europea
| Autor | Manuel Antonio García-Muñoz Alhambra |
| Páginas | 39-98 |
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La génesis y desarrollo del diálogo social y la negociación colectiva en la UE son, como se ha adelantado en el capítulo segundo, procesos muy diferentes a los ocurridos en relación con el diálogo social y la negociación colectiva nacionales en los distintos Estados miembros de la Unión. El diálogo social y la negociación colectiva europeos deben, por lo tanto, estudiarse en el contexto del proceso de integración europea y, concretamente, en relación con el desarrollo de la dimensión social del mismo. Solo este marco resulta explicativo de cómo se ha desarrollado y qué características tiene el diálogo social europeo, también en el nivel sectorial. En relación con dicho proceso es necesario reflexionar, en primer lugar, sobre cuál es el sentido o la función de la dimensión social de la integración y, en relación con esto, qué implicaciones tiene la división competencial entre los Estados miembros y la Unión en la configuración de la regulación social en la UE. Desde estas coordenadas se puede abordar el estudio del desarrollo del diálogo social sectorial europeo con una cierta profundidad que supere la mera descripción y pretenda entender los porqués de su desarrollo.
En relación con la primera de las cuestiones, esto es, el sentido o función de la dimensión social, el punto de partida es el consenso en torno a la idea de que el objetivo prioritario de la integración europea no es otro que la construcción de un mercado común. Sin embargo, es necesaria una pequeña explicación que nos ayude a valorar de una manera equilibrada el significado de la anterior afirmación y a entender mejor la “tensión dialéctica (…) entre mercado y política social”46que atraviesa el proyecto europeo.
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Cuando Robert Schumann pronunció la declaración que lleva su nombre, el 9 de mayo de 1950, no podía adivinar que la misma iba a ser considerada el comienzo de la Unión Europea47. No obstante, lo cierto es que en dicho texto se propone la estrategia de integración que, con variaciones en cuanto a los instrumentos y estrategias elegidos, ha guiado la creación y desarrollo de toda la serie de instituciones supranacionales que han desembocado en la actual Unión Europea. El objetivo fundamental que se buscaba en aquel momento era conseguir una paz duradera en Europa, después de la experiencia de dos guerras mundiales. El camino para conseguir dicha paz pasaba por desactivar el nacionalismo en el continente. El método sería la creación de una “solidaridad de hecho”. Este es el sentido en el que debe entenderse la afirmación de que la existencia de unos intereses económicos comunes “introducirá el fermento de una comunidad más amplia y más profunda entre países que (…) sentará las primeras bases concretas de una federación europea indispensable para la preservación de la paz” y, al mismo tiempo, “contribuirá la aumento del nivel de vida”. Por tanto, en el contexto de la construcción europea, tiene sentido afirmar que “la Unión Económica y monetaria es, en sí misma, un proyecto social”48.
El fundamento teórico subyacente en la estrategia descrita, que aparece reflejado en los Tratados49, es la idea de que la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los ciudadanos europeos se derivará de un mejor funcionamiento del mercado integrado. Este punto de partida resulta fundamental, ya que tiene como consecuencia que la dimensión social de la integración europea tenga un carácter secundario, “funcional” o complementario a la integración económica50. No obstante, aun reconociendo las limitaciones del planteamiento a la luz de la experiencia, no se debe perder de vista que, en la fecha en que se pronuncia la Declaración Schuman, no se podía prever el desarrollo del proceso de integración vivido en Europa. Es por lo tanto criticable, por ahistórico,
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un relato que explique la Unión Europea como un diseño del capital para crear estructuras supranacionales de mercado que permiten escapar a las regulaciones sociales del nivel nacional. Téngase en cuenta que en la época de la Declaración Schuman la política económica ortodoxa era el keynesianismo y no se cuestionaba la intervención del Estado en la economía. Al contrario, era el liberalismo del laissez-faire el que vivía sus horas bajas. Pero evidentemente, una vez que se pone en marcha, el proyecto europeo no puede escapar al devenir histórico: la globalización de la economía y el dominio ideológico del neoliberalismo, especialmente agudo hasta la crisis de 2008, han puesto a prueba el modelo de integración europeo, mostrando claramente la dificultad de alcanzar un equilibrio entre mercado y derechos sociales en la Unión51.
Para explicar la relación entre la dimensión económica y la dimensión social de la integración europea la doctrina ha recurrido a diversos modelos teóricos. Así, se ha hablado del derecho social europeo como manifestación necesaria para la regulación del mercado, donde el objetivo sería encontrar la combinación más adecuada entre economía y protección social, pero dentro de la lógica de que este equilibrio es necesario para un mejor funcionamiento del mercado. Esta pretensión de equilibrio funcional al mercado se puede rastrear en conceptos como la flexiseguridad o las referencias a una ‘’economía social de mercado altamente competitiva” del artículo 3 del Tratado de la Unión Europea52. El punto fuerte de esta perspectiva es que la misma permite defender de manera coherente la idea de que el objetivo central del proceso de integración es la creación de un mercado común que, en ocasiones, demanda la creación de regulaciones sociales funcionales, aunque subordinadas, a la creación de tal mercado. Pero junto a esta interpretación también se ha propuesto entender el desarrollo del ámbito social de la integración como un mecanismo para la protección de los derechos sociales fundamentales. En este sentido deberían inter-pretarse instrumentos tales como la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores de 1989 o la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que no parecen obedecer a una lógica de regulación de mercado.
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Aunque las diferencias puedan parecer sutiles, las implicaciones para el equilibrio entre mercado y protección social son diferentes en ambos modelos: desde una perspectiva de regulación de mercado las ra-zones económicas tienen una mayor legitimidad para imponer restricciones a los derechos sociales, y la ley, en su búsqueda de un equilibrio, no está predispuesta a priorizar la protección del trabajador. Por el contrario, cuando prevalece una lógica de protección de los derechos sociales fundamentales, el punto de equilibrio se desplaza en favor de los trabajadores53. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) no nos permite defender con claridad uno u otro modelo, ya que en ocasiones parece que (como en las sentencias de la “saga” Viking y Laval) predomina la primera de las perspectivas descritas mientras que en otros temas, como la no discriminación, el TJUE ha señalado que la legislación antidiscriminatoria se limita a articular derechos fundamentales subyacentes54. En cualquier caso, nadie puede poner en duda que, aunque de manera parcial y fragmentaria, en la Unión Europea se ha desarrollado una dimensión social y existe un derecho del trabajo europeo. Como idea de síntesis se ha propuesto que la Unión Europea, dentro de una lógica de regulación de mercado, tiene en consideración los intereses sociales, lo que puede ser coherente con la protección de los derechos fundamentales55.
Por otra parte, para alcanzar sus objetivos, la Unión Europea cuenta con unas competencias que le han sido otorgadas por los Estados, en un ejercicio de cesión de soberanía. Se trata por tanto de un modelo de regulación basado en una división competencial entre los Estados miembros y la Unión Europea. A grandes rasgos la división competencial es la siguiente: las decisiones que tienen que ver con la creación del mercado común se toman a nivel de la Unión, mientras que las políticas sociales quedan relegadas al nivel nacional. No obstante, y de manera coherente con la lógica de la regulación del mercado, cuando se ha considerado necesario para evitar desequilibrios y garantizar la libre competencia o el funcionamiento de las libertades económicas, se han desarrollado normas sociales a nivel de la Unión. Así, en la década de los 80, el lanzamiento de la Unión Monetaria y Económica (UME) y los planes para completar el mercado común impulsaron el desarrollo de la dimensión social, aunque seguramente el objetivo de
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tal desarrollo no era tanto ofrecer mejores niveles de...
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