Constitucionalismo tridimensional (globalización, privatización y burocratización): la regeneración democrática a través de consultas autonómicas y convenciones estatutarias
| Autor | M.ª Esther Seijas Villadangos |
| Páginas | 189-216 |
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Aldoux Husley, escribía en Contrapunto que la vida más confortable sería aquella en la que se «pudiera delegar todo lo aburrido, desde gobernar a hacer salchichas, en cualquier persona» (p. 270). Con ese referente, Bismarck, y mucho antes John Godfrey Saxe, sostenían que «las leyes, como las salchichas, pierden el respeto en la medida en que sabemos cómo se hacen» y, por lo tanto, lo recomendable sería alejar a sus destinatarios, los ciudadanos, de su proceso de elaboración (Shapiro, 2008)1.
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La situación ha cambiado drásticamente. Los ciudadanos del siglo XXI reclaman ese derecho a saber y un correlativo derecho a participar.
Esta centuria ha arrancado con un escenario en el que el Derecho Constitucional tiene que cohabitar con un marco hostil que podríamos sintetizar como un escenario 3D: descontento, desconfianza y desafección.
El descontento se focaliza en la percepción del deterioro de los derechos, particularmente los sociales y prestacionales, cuya sostenibilidad parece pender de un hilo. Esta situación, acelerada por la recesión económica, atisba un futuro no muy lejano en el que las condiciones de vida generales pudieran ser mucho peores a las presentes. Una auténtica involución jurídica y vital cuyo protagonista será la reducción e, incluso, desaparición del Estado de bienestar.
La desconfianza tiene como punto de mira la representatividad. Esa lealtad entre representantes y representados no se presume, sino que por el contrario se cuestiona de modo sistemático, valorándose como elemento imprescindible a supervisar y controlar, más allá del momento puntual de una votación. Así los cauces de representación, la responsabilidad de quien nos representa, son los objetivos de un cuestionamiento popular, respaldado por la doctrina y por la jurisprudencia que reivindica la importancia de la democracia «como procedimiento y no solo como resultado» (STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ. 4.a). La demanda de más transparencia en los procesos de toma de decisiones de las autoridades, el afianzamiento de la separación de poderes, especialmente en lo concerniente a la potenciación de la independencia del poder judicial, y la apelación a una reducción de los cargos públicos son manifestaciones evidentes de esa suspicacia.
Finalmente, la desafección aludiría a un parecer ciudadano que se sustancia en «una falta de comprensión de los procesos de decisión, un sentimiento de exclusión de esos procesos y una desconfianza en la integridad de los actores políticos principales» (Colino, 2014; 37). El informe sobre la democracia en España, elaborado por la Fundación Alternativas en 2013 destaca que el porcentaje de insatisfechos con el funcionamiento de la democracia en España está 17 puntos porcentuales por encima de la media europea. El muro con el que se topa en este argumento son los partidos políticos, imprescindibles, pero controlables. Una vez emitido nuestro voto, parece que el vínculo se extingue y ya todo se hace a espaldas de los ciudadanos o ignorando su voluntad. El haber pasado el testigo implica la expulsión automática de la carrera. El remedio ha pivotado en
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torno a una palabra: regeneración. La implementación de este concepto indeterminado ha saturado los medios y su inclusión ha sido omnipresente en las campañas electorales habidas recientemente, tanto locales, autonómicas como generales. Sin embargo, una vez obtenido el escaño, la avidez de poder sacrifica todas esas propuestas, que ahondan ese foso entre los que se quedan fuera de los foros de representación y unos privilegiados que gracias a los votos ciudadanos han logrado acceder a los mismos, orillando discursos previos que enarbolaban precisamente estas proclamas. Si tenemos la vista puesta en la corrupción, el despilfarro y en actividades ilícitas marcadas por la prevaricación y el cohecho, poco nos anima la sutileza de los códigos de buen gobierno, las propuestas de mejoras procedimentales en la transparencia o el endurecimiento de las normas penales, principales alternativas en este particular.
Este sería el escenario en el que deberíamos reflexionar, la enfatización del mismo, más allá de los trabajos doctrinales, viene del protagonismo que en los últimos tiempos los partidos políticos están concediendo a la expresión «regeneración democrática». Esta expresión es el estribillo de programas, panfletos, manifiestos y de propuestas2. La esen-
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cia radica en potenciar la capacidad gubernamental de actuar de manera responsiva o receptiva, legitimidad en términos de rendimiento o de resultados. El incremento de los controles sobre la eficacia de las políticas públicas y la legislación aprobada por los legislativos territoriales ayudaría a su consecución.
Desde unos parámetros más estrictamente jurídico constitucionales, la expresión 3D también pugna por hacerse un hueco en la dogmática, intentando ofrecer una explicación más amplia del contexto en el que ha de insertarse esa demanda de regeneración democrática. «Constitucionalismo en 3D» o Constitucionalismo tridimensional, con esa denominación, Joseph Corkin, ha ideado un método para conceptualizar la forma de legislar (underworld, inframundo) partiendo de la premisa de que el complejo parlamentario-gubernamental de carácter estatal ha menguado en aras a tres presiones, a tres ejes que inciden en ese formato tradicional. Un constitucionalismo en 3D, en el que el eje parlamento gobierno se vea afectado horizontalmente, por el peso de la burocratización y el tecnicismo de quienes no han sido electos; verticalmente, por los procesos de globalización y europeización y, lateralmente, por el peso de actores privados que claman por una autorregulación en un contexto de crisis y de recuperación del protagonismo de planteamientos neoliberales.
Esta innovación, de carácter descriptivo, en el análisis de estos procesos culmina en un reto normativo: tratar de hallar nuevas fórmulas para legitimar esta situación, más allá de los métodos constitucionalizados (disolución previa de las Cámaras, moción de censura, cuestión de confianza) y de los procesos electorales, en una redefinición del derecho Constitucional coherente con el constitucionalismo clásico.
Múltiples denominaciones pugnan por ser las más ingeniosas en esta carrera donde hay licencia para inventar: democracia multinivel, gobernanza networked (trabajo en red), Estados postregulatorios, New-ish Governance (gobernar sin leyes o gobernar sin gobiernos) o constitucionalismo policéntrico. El reto del nuevo constitucionalismo es identificar la variedad de actores implicados y la intensidad de sus actuaciones. Por otro lado, un reto es el de legislar en una especie de flujo vertiginoso, «fotónico» para responder a las expectativas de los ciudadanos que demandan respuestas más ágiles. Esta categorización de constitucionalismo tridimensional busca integrar tendencias sobre las que la doctrina había reparado desde un punto singular (Weber en la burocratización; Lindberg o Majone en la europeización; o Teubner, entre otros, en la privatización en su trabajo pionero sobre el Derecho reflexivo, de 1987, juridificación de las esferas sociales). El resultado es un constitucionalismo débil, caracterizado por una elevada tecnificación regulatoria del proceso
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normativo, en la que participan igualmente actores públicos y privados, y que trasciende las fronteras estatales (Lindseth, 2001; 151).
Un breve análisis de los tres pilares de un Constitucionalismo tridimensional, nos insta a reparar, inicialmente, en la burocratización. Ningún tándem gobierno-parlamento puede manejar el vasto y fragmentado entorno político actual, particularmente en un contexto de crisis demo-crática, y necesita delegar. El resultado es un enorme número de expertos, oficiales, economistas, juristas, científicos, asesores, técnicos, consul-tores, empleados en las Consejerías, Agencias, Institutos Políticos, Organismos Autónomos, un auténtico brazo del poder, un cuarto poder. La importancia de este cuerpo fue enfatizada por Shapiro (2001; 325), al sostener que «hay cuestiones científicas que no deben dejarse al voto mayoritario». Pero tampoco a sus representantes, bien porque no se confía en ellos, bien porque el tecnicismo de las decisiones a adoptar trasciende el carácter generalista de sus cargos. Constitucionalmente, la figura de la delegación legislativa (arts. 82, 83 CE) implementaría este parecer. Empíricamente, la importancia de este colectivo de burócratas o tecnócratas ha ido pareja a la virulencia de los contextos de crisis, así en el New Deal, en la creación de la CECA, o, particularmente, en las crisis griega e italiana (Seijas, 2012; 126).
Un segundo pilar de dicho constitucionalismo tridimensional es el de la globalización, internacionalización o europeización. Insertado en la reflexión de Corkin, el siglo XX fue testigo del cenit del Estado nación como la unidad dentro de la cual nosotros, los ciudadanos de un Estado, podríamos gestionar y promover el crecimiento y la plena regulación de los Estados. Ese fenómeno se magnifica cuando pensamos en regiones o espacios infraestatales. En ese contexto se ha ponderado la apelación a una nueva constitución económica para nutrir un abierto mercado inter-no competitivo que integre, e incluso acelere, las dinámicas de mercados supraestatales de la globalización. No puede sorprendernos que, en este sentir, la Conferencia de las Asambleas Legislativas europeas (CALRE), celebrada en...
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